I regjeringens samarbeidsplattform fra 2019 står det at «Regjeringen vil vurdere endringer og insentiver som gjør det enklere å få utført tjenester i hjemmet på lovlig vis, og hvor skattereglene følges». Vurderingsbehovet må sees på bakgrunn av at flere undersøkelser tyder på at svart arbeid er særlig utbredt innen tjenestemarkedet for husholdninger. SØA har vurdert virkningene av å innføre en skattereduksjonsordning for renholdstjenester utført hos private husholdninger. Klikk her for å lese hele rapporten.
Sammendrag
Markedet for renhold, og særlig delen som er rettet mot husholdninger, har en del kjennetegn som gjør det spesielt utsatt for useriøse aktører:
Mangel på kontroll av forbrukere og tilbydere
Lave krav til formell kompetanse og språk
Relativt lave etableringskostnader
Flere undersøkelser avdekker at renhold er blant næringene med størst utfordringer knyttet til svart arbeid. Renholdsmarkedet for husholdninger er særlig utsatt som følge av at det er svært utfordrende å utføre kontroller i private hjem. Derfor har også eksisterende tiltak, som primært har som formål å avskrekke, en begrenset virkning.
Som følge av den manglende muligheten for å kontrollere, kan det argumenteres for at tiltak som øker husholdningers insentiv til å opptre lovlig er mer hensiktsmessig enn avskrekking. Dette kan for eksempel være en ordning med skattereduksjon. Både Sverige, Finland og Danmark har ordninger som gir husholdninger økonomiske insentiver til å kjøpe renholdstjenester hvitt.
En skattereduksjonsordning skal styrke insentivet til å kjøpe tjenestene hvitt ved å redusere gevinsten av å kjøpe tjenestene svart. Ordningen kan betraktes som en subsidie til husholdninger som kjøper rengjøringstjenester. I tillegg kan skattereduksjonen sees på som en subsidie til næringen ved at etterspørselen stimuleres ved hjelp av skattesystemet.
En begrunnelse for å favorisere en næring skattemessig er at samfunnsmessige gevinster som følger av ordningen veier opp for uheldige vridningseffekter og kostnader ved ordningen. Bedre konkurranse- og arbeidsvilkår og økt sysselsetting er slike gevinster.
Når en skal vurdere om en skattereduksjonsordning er samfunnsøkonomisk lønnsom er det nødvendig å ta hensyn til både virkninger som kan verdsettes og som det ikke er mulig å verdsette presist. Samtidig må mulig alternativ bruk av de offentlige midlene vurderes.
I denne rapporten gjennomføres det en forenklet samfunnsøkonomisk analyse av en eventuell norsk ordning med skattereduksjon for kjøp av renholdstjenester. Ordningen er tenkt utformet slik at kjøperne av renholdstjenester i private hjem får en skattereduksjon tilsvarende 50 prosent av arbeidskraftkostnadene.
Både virkninger vi kan tallfeste og som det ikke er mulig å tallfeste blir drøftet. Virkninger vi kan tallfeste blir benevnt prissatte virkninger. Virkninger vi kan tallfeste blir kalt ikke-prissatte virkninger. Tabellen nederst i sammendraget oppsummerer virkningene.
Prissatte virkninger
Innføring av en skattereduksjonsordning har både positive og negative effekter på statens inntekter og utgifter. Staten påføres et provenytap, ved at ordningen reduserer skatteinntektene fra kjøp av renholdstjenester som uansett ville vært gjennomført.
I tillegg påføres aktørene i økonomien administrative kostnader knyttet til å motta og dele ut støtte.
På den annen side vil ordningen bidra til økte skatteinntekter gjennom en positiv netto økning i antall sysselsatte, økt overskudd i berørte virksomheter og økt konsum.
Skattefinansiering av offentlige tiltak innebærer en kostnad for samfunnet, ved at skatter påvirker bruken av ressurser i samfunnet. I denne analysen er det skattefinansieringskostnaden, også betegnet den samfunnsøkonomiske kostnaden, som ligger til grunn for vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Provenytapet er imidlertid relevant for offentlige finanser ved eventuell innføring av tiltaket.
For å lage anslag for virkningenes verdi har vi tatt utgangspunkt i resultater av ordningen i Sverige og eksisterende kunnskap om det norske markedet. Samlet anslår vi de prissatte virkningene til et årlig netto provenytap på NOK 1,23 milliarder, med utgangspunkt i at om lag 40 prosent av renholdet i private hjem utføres svart. Dette gir en anslått skattefinansieringskostnad på NOK 246 millioner.
Merk at anslaget på 40 prosent er basert på faste spørreundersøkelser til forbrukere. Det er imidlertid et svært usikkert og klart nedre anslag for det faktiske omfanget. Derfor har vi også gjennomført beregninger som legger til grunn at andelen svart er 60 prosent. Dersom det legges til grunn at 60 posent av renhold i forbrukermarkedet kjøpes svart før ordningen innføres reduseres nettoprovenytap til NOK 729 millioner og skattefinansieringskostnaden reduseres til NOK 146 millioner. Anslagene som tar utgangspunkt i en svart andel på 60 prosent oppsum-meres i tabellen nederst i sammendraget.
Vi legger til grunn en gradvis underliggende etterspørselsvekst etter renholdstjenester på 3 prosent årlig. Videre legger vi til grunn at ordningen har til-svarende effekt på omsetning i Norge som den hadde i Sverige. Erfaringen fra Sverige er at ordningen har bidratt til en ekstra omsetningsvekst på 12 prosent i gjennomsnitt over seks år. Anslagene som presenteres baseres videre på at 10 prosent av husholdninger kjøper renholdstjenester to ganger per måned.
I tillegg til provenytapet vil en skattereduksjonsordning medføre administrativt arbeid for ulike aktører i økonomien. Vi anslår at de administrative kostnadene vil være NOK 19 millioner.
Anslaget for netto provenytapet nevnt over tar hensyn til at veksten i omsetning også bidrar til at flere enn tidligere betaler skatt. Flere både fordi noen går over fra det svarte markedet og fordi det sannsynligvis vil være noen som tidligere sto utenfor arbeidsmarkedet som med fradraget får mulighet til å arbeide. I tillegg vil økt etterspørsel etter renholdstjenester øke skatteinntekter gjennom økt merverdiavgift som følger av aktiviteten som flyttes fra det svarte til det hvite markedet.
Beregnet brutto provenytap som følge redusert skatteinntekt hvis den skisserte skattereduksjons-ordningen innføres er 1,37 mrd. korner.
I Sverige økte sysselsettingen i den hvite delen av renholdstjenester i gjennomsnitt med 9,2 prosent mer over seks år, som følge av ordningen. Dersom vi legger til grunn samme effekt på sysselsetting som i Sverige vil ordningen bidra til sysselsetting av nærmere 1 600 flere i 2022.
Personene som sysselsettes innen rengjøring som følge av ordningen kan deles inn i tre hovedgrupper. Personer som var ansatt i annen virksomhet, personer som har jobbet som rengjører svart og personer som er arbeidsledige eller på annen måte står uten jobb. Personer som bytter jobb vil i liten grad bidra til nye skatteinntekter for staten, siden de allerede betaler skatt i sin nåværende stilling.
Personer som går fra svart til hvitt arbeid, eller personer som sto uten jobb, har imidlertid ikke bidratt med skatteinntekter til staten tidligere. I Sverige var om lag 17 prosent av nyansatte innen renhold tidligere arbeidsledige, på arbeidsmarkedstiltak, sykemeldte, mottakere av sosialstønad eller uten inntekt. Basert på funnene i Sverige og den gjennomsnittlige månedslønnen for renholdere i private hjem anslår vi at ordningen bidrar med nærmere NOK 23 millioner i ekstra skatt som følge av at tiltaket bidrar til å sysselsette personer som ikke tidligere var sysselsatt.
Med økt hvit omsetning i næringen er det også sannsynlig at virksomhetenes overskudd vil øke. Et økt overskudd bidrar til økt skatteinntekt gjennom bedriftsbeskatningen. For å gi et anslag på økt skatteinntekt som følge av bedriftsbeskatning har vi tatt utgangspunkt i næringens driftsmargin og anslaget for hvit omsetning. Anslaget for økt skatteinntekt blir NOK 80 millioner.
Økt konsum av renholdstjenester som følge av ordningen vil også bidra til økte skatteinntekter gjennom økt innbetaling av merverdiavgift. For å anslå merinntektene til staten fra merverdiavgift tar vi utgangspunkt i den aktiviteten som flyttes fra det svarte til det hvite markedet. Anslaget for merinntekten er NOK 55 millioner.
Ikke-prissatte virkninger
I tillegg til de prissatte virkningene drøftet over så vil ordningen gi gevinster i form av bedre konkurranse- og arbeidsvilkår, samt skape en inkluderingsarena for svakere stilte arbeidstakere. At husholdninger får frigjort tid gir også en nytteeffekt.
Disse virkningene kan ikke tallfestes presist og oppgis derfor i henhold til pluss-minus-metoden. Metoden går ut på at vi først vurderer om samfunnsforholdene som berøres av ordningen har uendret, liten, middels eller stor betydning for grupper i samfunnet. Dernest vurderes det om skatteordningen skaper endringer av lite, middels eller stort omfang, i forhold til dagens situasjon uten en slik ordning.
Redusert omfang av svart arbeid trygger konkurasevilkårene for hele renholdsnæringen
Dersom enkelte utfører arbeidet svart vil disse oppnå et konkurransefortrinn, noe som skaper press på priser og marginer i hele næringen. Redusert omfang av svart arbeid vil derfor bedre konkurransevilkårene for virksomheter som opptrer lovlig og dermed øke produktiviteten i næringen. Fordi økt produktivitet er et alternativ til å redusere kostnader på ulovlig vis, vil en ordning som bidrar til å begrense omfanget av useriøsitet presse de minst produktive virksomhetene ut av næringen. I tillegg vil likere konkurransevilkår påvirke interessen for å etablere seg i næringen positivt. Eksempelvis vil insentivet til å tilby tjenester også til private husholdninger styrkes for større renholdsvirksomheter som i dag tar ut stordriftsfordeler på proffmarkedet. Tiltak som påvirker andelen som arbeider hvitt vil derfor ha stor betydning for virksomheter i næringen.
Den totale virkningen på næringens konkurransevilkår avhenger også av i hvilket omfang ordningen bi-drar til å styrke vilkårene. Desto større den hvite andelen av markedet blir, desto bedre blir konkurran-sevilkårene. Dersom ordningen vil bidra til vekst i det hvite markedet i samme grad som i Sverige, vil omfanget av virkningen på konkurransevilkårene vurderes til å ha stort positivt omfang.
Redusert svart arbeid bedrer arbeidsvilkårene for renholdere
En konsekvens av svart arbeid er at arbeidstakere mister tilgangen på en del sosiale rettigheter og det blir vanskelig å dokumentere arbeidserfaring, noe som svekker deres muligheter til å delta i samfunnslivet over tid. Betydningen av bedre arbeidsvilkår vil være stor for den enkelte renholder og arbeidsmarkedet samlet. I hvilken grad arbeidsvilkårene endres som følge av en skatteordning, vil avhenge av hvor mange som går fra svart til hvitt arbeid. Det er de som går fra å arbeide svart til hvitt som vil oppleve bedre arbeidsforhold. Dersom omfanget av svart arbeid reduseres i samme grad som i Sverige og Danmark vil omfanget av skatteordningen for arbeidsmiljøet vurderes til liten.
Økt hvit omsetning gir bedre inkludering
For personer som i dag er ikke-sysselsatt vil deltakelse i arbeidsmarkedet bidra til økt mestringsfølelse og nettverksgevinster knyttet til å ha en mer aktiv rolle i samfunnet. Det samme vil gjelde for personer som står i fare for å havne utenfor arbeids-markedet. Sysselsettingsvekst i næringer med lave krav til formell kompetanse og språkkrav vil derfor ha stor betydning for inkluderingen av svakere stilte arbeidstakere.
Omfanget av skatteordningen for inkludering avhenger av den reelle sysselsettingsendringen (antallet som går fra ledighet eller det svarte markedet til å bli sysselsatt). Vårt anslag er at nettoøkningen i sysselsetting innen renhold som følge av en skatteordning er middels som følge av at de fleste som ønsker å arbeide innen renhold av private hjem trolig allerede gjør det, men en del av dem som i dag arbeider svart vil gå over til det formelle arbeidsmar-kedet. Dermed vurderes omfanget av skatteordningen for inkluderingen av svake arbeidstakergrupper som middels.
Frigjort tid for husholdningene skaper økt nytte
Frigjort tid husholdninger kan bidra til økt arbeidstilbud, og dermed økt økonomisk vekst, eller gi nyttegevinster gjennom økt fritid.
Den samfunnsmessige betydningen av frigjort tid vil avhenge av husholdningenes nytte av mer tid til egen disposisjon eller arbeid. Mangfold av aktivitetstilbud i samfunnet, samt manges opplevelse av tidsklemme tilsier at husholdningene verdsetter frigjøring av tid fra rutineoppgaver høyt. Argumentene gjelder imidlertid ikke for mennesker som er ensomme av en eller annen grunn. Samlet anslår vi likevel betydningen av frigjort tid til stor.
I hvilken grad en skattereduksjonsordning bidrar til å gi husholdninger mer frigjort tid vil avhenge av hvor mange som velger å kjøpe renholdstjenester som følge av ordningen. I utgangspunktet kjøper om lag 10 prosent av befolkningen renholdstjenester i dag. Vi anslår at ordningen bidra til å øke markedet med om lag 22 prosent, noe som tilsier at noe over to prosent av husholdningen får mer frigjort tid. Basert på ovenstående er vår vurdering at omfanget av ordningens bidrag til mer frigjort tid hos husholdningen er lite.
Virkningene oppsummert
Tabellen under oppsummerer de prissatte og ikke-prissatte virkningene av ordningen med skattereduksjon.
Samlet viser tabellen et netto provenytap på NOK 1,24 milliarder, basert på et anslag om 40 prosent svart markedsandel. Anslaget tar imidlertid ikke inn over seg at ny sysselsetting sannsynligvis vil bidra til å redusere sosiale overføringer fra staten til personer. Dette vil bidra til å redusere provenytapet.
Statens provenytap er imidlertid ikke lik det samfunnsøkonomiske tapet ved en ordning, men uttrykker en fordelingsvirkning ved at de som ikke nyter godt av ordningen må øke sine skatter for å finansiere ordningen (alternativt får redusert andre overføringer). Den samfunnsøkonomiske kostanden er imidlertid begrenset til det ressurstapet som oppstår i økonomien ved at staten må kreve inn skatter fra «mange» for å finansiere en ordning for «noen». I standard for samfunnsøkonomiske analyser er dette ressurstapet satt til 20 prosent av provenyta-pet. For denne ordningen kan dermed den tallfestede samfunnsøkonomiske kostnaden sette til NOK 246 millioner i alternativet med 40 prosent svart markedsandel.
Hvorvidt ordningen er samfunnsøkonomisk lønnsom, avhenger av at verdien de ikke-prissatte virkningen vurderes til å overstige den tallfestede samfunnsøkonomiske kostnaden, altså skattefinansieringskostnaden.
Alle de ikke-prissatte virkningene vil bidra til økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I aller størst grad vil bedret konkurransevilkår og inkludering av svakere stilte arbeidstakergrupper være svært gunstige virkninger av ordningen. I tillegg vil økt produktivitet i renholdsnæringen og bedre arbeidsvilkår være vik-tig for samfunnsøkonomiske gevinster.
Denne utredningen gjør ingen særskilt vurdering av om andre ordninger ville vært mer samfunnsøkonomisk lønnsomme, men de begrensede mulighetene for kontroll i forbrukermarkedet tilsier at nytten knyttet til avskrekkingsordninger sannsynligvis ikke vil overstige kostnadene. Vi vurderer det derfor slik at ordninger som søker å styrke insentivet til å kjøpe tjenesten hvitt vil være mest effektive når det gjelder å begrense omfanget av svart arbeid i forbrukermarkedet for renholdstjenester.
De ikke-prissatte virkningen i tabellen baseres på at betydning angis i form av +-tegn før skråstrek, henholdsvis +, ++ eller +++, avhengig av betydningen er liten, middels eller stor. Etter streken angis omfanget med 0, +, ++ eller +++, avhengig av om omfanget vurderes som ubetydelig, lite, middels eller stort.
