På oppdrag for KS har Samfunnsøkonomisk analyse (SØA) kartlagt bruken av finansieringsordninger for etter- og videreutdanning (EVU) i kommuner og fylkeskommuner, erfaringer med ordningene og vurde-ringer av potensielt nye ordninger. Videre har vi kartlagt og beregnet dagens ressursbruk til EVU i kommunesektoren, og kombinert beregningene med framskrivinger av sysselsettingen i kommunesektoren for å anslå framtidig ressursbruk. Kartleggingen har omfattet intervjuer med utvalgte kommuner og fylkeskommuner, en spørreundersøkelse blant kommunal- og fylkeskommunalsjefer (eller ansatte med tilsvarende ansvarsområde) og analyse av regnskapsførte utgifter i KOSTRA. Klikk her for å lese hele rapporten.
Kommunesektoren nyttiggjør seg av et bredt utvalg virkemidler for å stimulere EVU
Både spørreundersøkelsen og intervjuene viser at kommuner og fylkeskommuner benytter seg av en rekke virkemidler for å stimulere EVU i egen organisasjon. Det eksisterer et bredt utvalg statlige ordninger som er innrettet for å hjelpe kommuner og fylkeskommuner med å finansiere nødvendige kompetanseinvesteringer blant sine ansatte. Ordningene er etablert for å oppfylle vedtatte kompetansekrav for blant annet lærere, barnehageansatte og helse- og omsorgsarbeidere. Ordningene forvaltes av direktoratene som har det faglige ansvaret for tjenesteområdene.
Mens de store, tjenestespesifikke kompetanseløftene er avhengig av målrettede tilskuddsordninger fra sta-ten, finansieres den generelle, løpende kompetanseutviklingen blant de ansatte i kommunesektoren gjennom ordninger som går på tvers av tjenesteområder. Lønnet utdanningspermisjon er den mest utbredte ordningen innenfor de fleste tjenesteområder. Lønnede utdanningspermisjoner er mest utbredt innen helse- og omsorgstjenester, hvor 68 prosent av respondentene oppgir å ha tatt i bruk ordningen. Lønnet utdanningspermisjon utelukker imidlertid ikke at arbeidsgiver kan ha dekket inn kostandene gjennom stønadsordninger. Videre benyttes midler fra OU-fond innenfor de fleste tjenesteområder, og særlig innenfor administrasjon og styring i kommunene. Flere kommuner oppgir også at de har etablert kommunale fond som benyttes i finansieringen av EVU.
Erfaringen med virkemidler varierer mellom tjenesteområder
I spørreundersøkelsen har vi både undersøkt hvordan kommunal- og fylkeskommunalsjefer vurderer av-standen mellom kompetansebehov og dagens kompetansenivå blant ansatte innenfor ulike tjenesteområ-der, og i hvilken grad dagens ordninger er tilstrekkelig for å dekke behovet for EVU. Vurderingen av av-standen mellom dagens kompetanse og kompetansebehov ser ut til å være størst innen helse- og om-sorgstjenester, hvor 19 prosent av respondentene oppgir at det er stor eller svært stor avstand og 55 pro-sent «noe avstand».
Også i undervisningstjenestene oppgir en forholdsvis stor andel av kommunal- og fylkeskommunalsjefene at det er stor eller noe avstand mellom faktisk kompetanse og kompetansebehovet. Samtidig er erfaringene med eksisterende ordninger bedre på dette området enn i andre tjenesteområder. 64 prosent av respondentene som har svart på vegne av skoleområdet oppgir at dagens ordninger i stor eller svært stor grad er tilstrekkelige for å dekke behovet for EVU. Det er særlig den såkalte stipendordningen og vikarordningen respondentene har god erfaring med, og blant kommunene svarer om lag 70 prosent at de har svært positiv eller positiv erfaring med ordningene.
Gjennom både spørreundersøkelsen og intervjuene framkommer det at mange opplever at virkemiddelbruken for å stimulere til EVU er skjevt fordelt mellom tjenesteområder, og at særlig skoleområdet har vært heldige med «gullkantede ordninger». Flere har tatt til orde for liknende ordninger også for ansatte i øvrige tjenesteområder – og særlig for helse- og omsorgsmedarbeidere.
Innenfor tjenesteområdene administrasjon/styring og kommunalteknikk har nær halvparten oppgitt at det er «noe avstand» mellom de ansattes kompetanse og behovet. Dette er samtidig de tjenesteområdene hvor flest svarer at dagens virkemidler i liten eller ingen grad er tilstrekkelige til å bidra til å dekke behovet for EVU. Vi har ikke identifisert målrettede virkemidler for å stimulere til EVU i disse tjenesteområdene. Det bør imidlertid tillegges at administrative ansatte i størst grad har anledning til å benytte seg av OU-midler.
Eksisterende virkemidler bidrar til kompetanseinvesteringer som ellers ikke ville blitt gjennomført
For å imøtekomme de kompetansekrav som er vedtatt fra statlige hold vil det som regel være helt nødven-dig at kompetansereformer kommer sammen med økonomiske tiltakspakker for å avhjelpe finansieringen av nødvendige kompetanseinvesteringer. Mange av de vi har vært i kontakt oppgir uttrykkelig at statlige stønadsordninger er helt essensielle for EVU i en ellers trang kommuneøkonomi.
For å kartlegge kommunesektorens formening om virkemidlenes addisjonelle virkning, har vi stilt spørsmål om i hvilken grad dagens virkemidler bidrar til kompetanseinvesteringer som ellers ikke ville blitt gjennom-ført. Svarene viser for det første at lønn til de ansatte under utdanning er helt sentralt for at de ansatte skal være villige til å delta i EVU. Samtidig svarer over 40 prosent at statlige stipendordninger i stor eller svært stor grad bidrar til investeringer i kompetanse som ellers ikke ville ha blitt gjennomført. Dette synliggjøres også i spørsmålet om hvilke barrierer som står i veien for investeringer i EVU, hvor det er de økonomiske begrensningene i kommunen som i størst grad trekkes fram. Aller viktigst er den ansattes fravær, både på grunn av kostnader til innleie av vikar, men også fordi det i mange kommuner ikke finnes kvalifiserte vikarer.
Nye virkemidler kan bidra til økte investeringer i kompetanse utover hva dagens ordninger bidrar med
Vi har undersøkt hvilke tanker kommuner og fylkeskommuner har rundt nye ordninger for finansiering av EVU som går på tvers av tjenesteområder. I undersøkelsen har vi spurt spesifikt om i hvilken grad nye ordninger kan bidra til økte kompetanseinvesteringer. Vi har spurt om antatt virkning av tvungen sparing i kompetansefond, øremerkede kompetansemidler gjennom inntektssystemet, økt bruk av utdanningsstillinger eller innføring av en ordning tilsvarende dagens trepartssamarbeid for lærer for andre tjenesteområder. Blant de drøyt 500 som har besvart spørsmålet, stiller flest seg positive til øremerkede kompetanseinvesteringer gjennom inntektssystemet. 54 prosent mener en slik ordning i stor eller svært stor grad vil bidra til investeringer utover hva dagens ordninger bidrar med. Respondentene er også positive til en ge-neralisering av dagens trepartssamarbeid for lærere til andre tjenesteområder, samt økt bruk av utdan-ningsstillinger der den ansatte binder seg til å arbeide i kommunen i en periode etter endt utdanning. Flere er negative til en ordning med pålagt sparing i kompetansefond, og 27 prosent svarer at en slik ordning i liten eller ingen grad vil bidra til addisjonelle kompetanseinvesteringer.
Kommunesektoren brukte 4,7 milliarder kroner på EVU i 2018
En gjennomgang av tilsendt statistikk fra KOSTRA-rapporteringen, viser at kommunene i 2017 regnskaps-førte 1,7 milliarder kroner til opplæring og kurs. Dette tilsvarer i overkant av 3 500 2017-kroner per syssel-satt. Regnskapsførte utgifter på denne kontoen har vært nokså stabilt i perioden 2008-2017.
Utgiftene til opplæring og kurs inkluderer imidlertid ikke fraværskostnaden av EVU. Vi har derfor også kart-lagt hvilket ressursomfang EVU utgjorde i form av lønnet fravær i 2018 gjennom spørreundersøkelsen. Respondentene er bedt å oppgi antall ansatte i området de svarer på vegne av, antall ansatte som deltok i henholdsvis etter- og videreutdanning og timer med lønnet fravær.
Når vi skalerer opp svarene vi har fått med alle ansatte i kommuneforvaltningen i 2018, har vi estimert at det medgikk 3,5 millioner timer med lønnet fravær til videreutdanning og 2,6 millioner timer til etterutdan-ning. Med en gjennomsnittlig lønnskostnad per utførte timeverk lik 447 kroner, utgjør dette en ressurskost-nad lik 2,7 milliarder 2018-kroner. Dette tilsvarer nær 5 000 2018-kroner per sysselsatt.
Samlet innebærer kartleggingen over at samlede kostnader til EVU i kommuneforvaltningen kan estimeres til nær 8 600 2018-kroner per sysselsatt, eller 4,7 milliarder kroner samlet. Det må understrekes at det er stor usikkerhet til estimatet, blant annet som følge av svært varierende svar i undersøkelsen.
Ressursbruk i 2040 til EVU i kommunesektoren er framskrevet til 6,1 milliarder kroner
Framtidig ressursbruk til EVU i kommunesektoren vil avhenge av flere forhold. Rask teknologisk utvikling kan bidra til at ervervet kompetanse blir raskere utdatert. Dette kan tale for økt behov for livslang læring og EVU.
Kommunesektoren vil de kommende årene også stå overfor demografiske utfordringer knyttet til en stadig aldrende befolkning, med økt behov for medarbeidere innen helse- og omsorgstjenester samtidig som andelen personer i yrkesaktiv alder faller. De demografiske endringene bidrar til utfordringer både i rekrutte-ringen av kvalifiserte ansatte og finansieringen av tjenestene.
Samtidig som EVU kan inngå i en rekrutteringsstrategi, kan den generelt økte belastningen på velferdssta-ten legge press på kommunesektorens allerede begrensede økonomiske handlingsrom. Økt behov for in-vesteringer i kompetanse må således understøttes av statlige tilskuddsordninger som muliggjør finansie-ringen av EVU.
Det er vanskelig å gi en enkel framskriving av framtidig ressursbruk til EVU i kommunesektoren. Det mest presise vil etter vår vurdering være å framskrive dagens ressursbruk med forventet sysselsettingsvekst. Med en slik framskriving har vi estimert ressursbruken til EVU i 2040 til 6,1 milliarder 2018-kroner.