Samfunnsøkonomiske konsekvenser av anbudsplikt

Pensjon er en viktig del av velferdssystemet i Norge. Folketrygden sikrer alle innbyggere et visst nivå på pensjon i alderdommen. I tillegg yter arbeidsgivere tjenestepensjon til sine ansatte, som i offentlig sektor kalles offentlig tjenestepensjon.

Fondert offentlig tjenestepensjon («forsikret kommunal tjenestepensjon»), er pensjonsordningen for ansatte i kommuner, fylkeskommuner, en del virksomheter tilknyttet offentlig sektor og helseforetak. Lærere har en ufondert ordning i Statens pensjonskasse og sykepleierne har egen, lovfestet ordning i KLP som er fondert. I offentlig sektor og deler av privat sektor yter arbeidsgiverne også avtalefestet pensjon (AFP).

Kommuner, fylkeskommuner og helseforetak løser fondert offentlig tjenestepensjon for sine ansatte enten gjennom en egen pensjonskasse (utvidet egenregi) eller i livforsikringsselskaper som KLP og Storebrand.

KLP er et gjensidig selskap, som eies av kundene, dvs. kommunene, fylkeskommunene og helseforetakene og andre virksomheter med et kundeforhold i selskapet. Storebrand eies av aksjonærene, og er notert på Oslo børs.

Forsikringsforpliktelsene innen fondert offentlig tjenestepensjon som forvaltes av KLP og Storebrand, var ved utgangen av 2023 om lag 700 milliarder kroner. I tillegg forvalter i overkant av 20 offentlig eide pensjonskasser over 200 milliarder kroner i forsikringsforpliktelser for eierne sine (se oversikt over disse i tabell 2.1).

De aller fleste kommuner, fylkeskommuner og helseforetak lar sine tjenestepensjoner forvaltes av KLP. Av de om lag 700 milliarder kronene i forsikringsforpliktelser ved utgangen av 2023 var 97 prosent forvaltet av KLP. Storebrand har kommet inn i markedet ved at enkelte kommuner og fylkeskommuner siden 2020 har gjennomført anbudskonkurranser. Storebrand har vunnet ti anbudskonkurranser og KLP to.

I 2022 sendte Storebrand to klager til ESA, fordi de mener at det etter loven er anbudsplikt på fondert offentlig tjenestepensjon og at kommuner, fylkeskommuner og helseforetaks bidrag til opptjent egenkapital i KLP (som også eies av selskapet) er ulovlig statsstøtte. Vinteren 2024 kom ESA med en foreløpig uttalelse, der de blant annet skriver at innkjøp av fondert offentlig tjenestepensjon omfattes av regelverket om offentlige anskaffelser, altså at det er anbudsplikt på denne tjenesten. Regjeringen, ved Kommunal og distriktsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet, har imøtegått både de opprinnelige klagene og den foreløpige uttalelsen fra ESA.

På oppdrag for Fagforbundet har Samfunnsøkonomisk Analyse utredet samfunnsøkonomiske konsekvenser av anbudsplikt for fondert offentlig tjenestepensjon, sammenlignet med dagens situasjon.

Målet med økonomisk politikk er å oppnå effektiv ressursbruk (i en samfunnsmessig forstand) og dermed maksimere velferden til befolkningen, gitt ressursene man har til rådighet. Konkurranse er ikke et mål i seg selv, men brukes ofte som et verktøy for å oppnå effektiv ressursbruk.Hvorvidt konkurranse bidrar til mer effektiv ressursbruk eller ikke, er dermed sentralt for å oppnå målet med konkurranse.

Å utføre tjenesten fondert offentlig tjenestepensjon kjennetegnes ved høye faste kostnader og lave marginalkostnader. De høye faste kostnadene kommer av at livsforsikringsselskapene må ha konsesjon fra Finanstilsynet, med tilhørende omfattende krav, i tillegg til at denne næringsvirksomheten krever store datasystemer for å kunne fungere effektiv. Det er også strenge krav til selskapenes egenkapital og soliditet.

Generelt er det ineffektivt med markedsløsninger hvor mange aktører påtar seg omfattende faste kostnader. Kjennetegnene ved markedet for fondert offentlig tjenestepensjon i Norge tilsier at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt med svært få aktører på tilbudssiden, fordi det er vesentlige stordriftsfordeler. Dersom markedet fragmenteres er det nærliggende å tenke at det vil medføre samlede høyere kostnader i det norske samfunnet, fordi stordriftsfordeler bortfaller.

Når aktører skal gjennomføre ulike former for handel oppstår det kostnader utover selve prisen på det som kjøpes og selges. Jo mer komplekst produktet er, jo høyere er vanligvis slike kostnader, og fondert offentlig tjenestepensjon må sies å være et komplekst produkt. Vi kaller disse kostnadene transaksjonskostnader, fordi de er kostnader som følger av transaksjonen/handelen.

Tidsbruk i forbindelse med anbudskonkurranser er en slik transaksjonskostnad. Anbudskonkurranser medfører både tidsbruk hos oppdragsgiver og leverandører som leverer tilbud i konkurransen. Når det gjelder anbudskonkurranser innen fondert offentlig tjenestepensjon, innebærer de (i alle tilfeller vi kjenner til) en forutgående anbudskonkurranse om pensjonsfaglige konsulenttjenester, noe som øker transaksjonskostnadene.

I rapporten beregner vi de samfunnsøkonomiske kostnadene som følger av tidsbruk ved anbudskonkurranse, inkludert utgifter til konsulenter. Vi har her lagt til grunn at alle de 361 oppdragsgiverne som i dag har sin pensjonsordning i KLP eller Storebrand vil gjennomføre anbudskonkurranser hvert sjette år. Til sammen har vi beregnet at den samlede kostnaden over perioden 2025-2064 blir 2,30 milliarder 2024-kroner. Dersom vi trekker fra transaksjonskostnadene ved en fortsettelse av dagens situasjon, med et begrenset antall anbudskonkurranser årlig, blir nettokostnaden 2,07 milliarder 2024-kroner.

Dersom det blir anbudsplikt, er det nærliggende å tenke at enkelte kommuner, fylkeskommuner eller helseforetak vil etablere nye pensjonskasser istedenfor å sette tjenesten ut på anbud.

Dersom relativt få kommuner, fylkeskommuner og helseforetak velger å etablere pensjonskasse, er det rimelig å anta at det ikke påvirker KLPs ressursbruk. Årsaken er at stordriftsfordelene i tjenesteproduksjonen er såpass omfattende, at små bevegelser på kundesiden ikke påvirker omfanget av samlet ressursbruk i KLP. Dermed innebærer etablering av pensjonskasser økt ressursbruk i samfunnet.

I rapporten har vi beregnet de samfunnsøkonomiske kostnadene dersom det etableres fem nye pensjonskasser på bekostning av kundeforhold i KLP. Kostnadene består av driftsutgiftene til pensjonskassene. Over perioden 2027-2066 blir den samlede kostnaden 1,85 milliarder 2024-kroner.

Konkurranse er ofte ønskelig fordi det gir lavere priser og/eller bedre produkter/tjenester, dvs. mindre ressursbruk i samfunnet for et gitt produkt/tjeneste eller samme ressursbruk for et bedre produkt/tjeneste. Vårt inntrykk av de anbudskonkurransene som har blitt gjennomført, er at det ikke er noe gjennomgående forskjell mellom Storebrand og KLP når det gjelder premien (prisen) på administrasjon og kapitalforvaltning. Derimot er det en forskjell i utjevningsfellesskap og premietariffer (se tekstboks), som ofte skaper prisforskjell i favør Storebrand på forsikringsrisiko (selve sparingen til framtidig pensjon).

Utjevningsfellesskapet for kunder i Storebrand kan avvike det i KLP, slik at det er «billigere» å være Storebrand-kunde enn KLP-kunde når det gjelder prisene som følger av utjevningsfellesskapet isolert sett. Hvorvidt det er tilfelle, er uklart. Dersom mange kommuner med en pensjonskostnadsmessig gunstig sammensetning av de med pensjonsrettigheter flytter fra KLP til Storebrand, vil kostnadene til pensjon øke for de resterende kommunene i KLP. Flytting som følge av ulike utjevningsfelleskap er dermed et nullsumspill i samfunnsøkonomisk forstand.

Forskjeller i premietariff mellom leverandører (som ikke har med utjevningsfellesskapet å gjøre), skyldes for eksempel ulike forutsetninger om forventet levealder. Finanstilsynet har fastsatt et minstekrav til forventet levealder (K2013), men leverandører står fritt til å ha forventninger om høyere levealder. KLP har valgt å innta en høyere forventning, mens Storebrand forholder seg til det lavere kravet, noe som skaper en prisforskjell. Dersom levealderen viser seg å bli mer slik KLP forventer, enn Storebrand, får Storebrand-kundene økte kostnader med å innfri pensjonen i framtiden, mens KLP-kundene allerede har spart opp tilstrekkelig i mellomtiden. Dersom sparingen har vært for høy i KLP, vil midlende tilbakeføres kundene, som også er eierne.

Vår vurdering er at det er lite hensiktsmessig i samfunnsøkonomisk forstand at premietariffene og utjevningsfellesskapet skal inngå i konkurransen, og dermed burde forsikringsrisikoen ikke vektes som et priselement i tildelingskriteriene i anbudskonkurranser. Dette vil rendyrke hva priskonkurransen burde handle om, nemlig kostnader som ikke handler om sparing til framtidige forpliktelser, men kostnadene i tjenestene pensjonstilbyderne leverer: administrasjon, kapitalforvaltning og forhold tilknyttet egenkapitalbehov og rentegaranti.

Vurderingen av hvilke priselementer som bør inngå i konkurransene har også sammenheng med at det er ønskelig å unngå et «kappløp mot bunnen» når det gjelder spareelementer, som for eksempel forventet levealder. På samme måte er det heller ikke ønskelig med et «kappløp mot bunnen» når det gjelder risikosikring, som egenkapital og bufferfond. Dersom slike risikoelementer vektlegges på «feil» måte i tildelingskriterier i anbudskonkurranser, kan tilbydere premieres for å tilby så lav «sikring» som mulig, som utsetter kommuner, fylkeskommuner og helseforetak for større risiko.

Avkastningen på pensjonsmidlene er svært sentralt for kostnadene ved pensjonsordningene vi ser på her. Dersom avkastningen er svært lav et år, vil for eksempel en kommune måtte sette av mer penger til å finansiere pensjonsforpliktelser dette året. Dersom avkastningen er høy og overgår finansieringsbehovet, sparer kommunen betydelige summer. Vi anser det som lite sannsynlig at anbudsplikt vil få konsekvenser for kapitalforvaltningen og hvilken avkastning kommuner, fylkeskommuner og helseforetak oppnår på pensjonen sin. Dette følger av de strenge kravene og lovene til både livforsikringsselskapene og pensjonsordningene. Både KLP og Storebrand har krav på seg til omfattende likviditet og soliditet og pensjonsordningene skal ifølge Foretakspensjonsloven være fullfinansierte til enhver tid. Imidlertid vil selv små utslag på avkastning på grunn av en mer kortsiktig aktivaallokering kunne medføre vesentlige kostnader.

I rapporten diskuterer vi også EØS-regelverkets betydning for ESA-sakene. Vår vurdering er at EØS-avtalen ikke pålegger norske kommuner, fylkeskommuner og helseforetak å gjennomføre anbudskonkurranser for tjenesten fondert offentlig tjenestepensjon. Det er stor variasjon mellom land i pensjonsordninger og hvordan man løser pensjon institusjonelt og organisatorisk, og vår vurdering er at det ikke foreligger noen dom i det europeiske rettsvesenet som har god overføringsverdi til den norske saken.