Kostnader og verdiskaping i lærlingordningen i kommunal sektor

Over lengre tid har arbeidsgivere i kommunal sektor rapportert om betydelige utfordringer med å rekruttere fagarbeidere. Den samlede tilgangen på fagarbeidere avhenger av at tilstrekkelig mange ungdom og voksne velger yrkesfaglig utdanning og består fagprøven. Kommuner er selv viktige tilbydere av læreplasser i yrkesopplæringen, særlig i helsearbeiderfaget og barne- og ungdomsarbeiderfaget. Stramme kommunebudsjetter kan imidlertid føre til at læreplasser ikke blir tilstrekkelig prioritert.

KS ønsker gjennom prosjektet å vise at å ta inn lærlinger gir kommuner verdi, fra et arbeidsgiverperspektiv. Vi drøfter følgende spørsmål:

1. Hva er de indirekte og direkte kostnadene ved å ha en lærling?
2. Hvilke verdier skaper lærlingen som er kvantifiserbare, og hvordan kan dette beregnes?
3. Hva kjennetegner og gjør kommunene som tar inn mange lærlinger?

Prosjektet er gjennomført ved bruk av kvalitative metoder, herunder litteraturgjennomgang, intervjuer med et strategisk utvalg kommuner og et arbeidsverksted med de samme kommunene.

Kostnader ved å ta inn lærlinger kan deles inn i tre kategorier: Lønnskostnader, eventuelle funksjonstillegg til faglige ledere og instruktører og administrative kostnader.

Lærlinger ansettes på en midlertidig arbeidskontrakt, i en 100 prosent stilling, med samme rettigheter og plikter som andre ansatte i kommunen. En andel av læretiden regnes som oppgaveløsning/ verdiskaping, som lærlingene derfor skal motta lønn for å utføre. Nivået på lærlinglønnen avhenger av opplæringsmodell og varigheten på lærekontrakten. I hovedmodellen, som består av to år på skole etterfulgt av to år i lære, får lærlingen lønn tilsvarende én fagarbeiderårslønn i løpet av de to årene lærekontrakten varer.

For øvrig skal det settes av tid til opplæring i læretiden. Kommuner som tar inn lærlinger må ha en opplæringsplan i henhold til læreplanen i faget, og en faglig leder som er ansvarlig for opplæringen. Ansatte i kommunen må sette av tid til instruksjon og veiledning av lærlingene. Noen kommuner velger å kompensere ansatte som påtar seg rollen som faglig leder og instruktør med et funksjonstillegg i deres lønn.

Administrative kostnader som følger av å ha lærlinger omfatter alt fra planlegging og budsjettering til å utarbeide stillingsutlysninger, intervjuer og ansettelsesprosesser, oppfølging av lærlingene med dokumentasjon og vurdering gjennom læretiden og eventuelt kostnader til kurs som lærlinger, faglige ledere eller instruktører har behov for, for å gjennomføre læretiden på en god måte. Mange kommuner velger å være medlem av et opplæringskontor, som håndterer mange av de administrative oppgavene mot betaling fra kommunen.

Kommunene mottar basistilskudd fra fylkeskommunen per lærekontrakt som tegnes. Tilskuddet er en kompensasjon for og støtte til opplæringsansvaret. Dersom kommunen er medlem av opplæringskontor, tar opplæringskontoret normalt en andel av basistilskuddet for å finansiere oppgavene som de påtar seg. Kommuner som ikke er medlem av et opplæringskontor, må håndtere alle administrative oppgaver selv, men beholder også hele basistilskuddet.

Det er et premiss i lærlingordningen at læretiden skal bestå av både opplæring og verdiskaping. Verdiskapingsdelen handler om at lærlingene skal bidra i produksjonen av varer og tjenester. Som pekt på over mottar lærlinger lønn for verdiskapingsdelen, på samme måte som andre arbeidstakere får lønn for deres bidrag til produksjon av varer og tjenester.

Når lærlingenes verdiskapingsbidrag skal tallfestes, er en logisk operasjonalisering knyttet til tiden lærlingen jobber selvstendig. En matematisk måte å uttrykke lærlingenes verdiskapingsbidrag på er:

Verdiskapingsbidrag = Lønnskostnad per time for en nyutdannet fagarbeider * Antall timer lærlingen jobber selvstendig

I beregningen legger vi til grunn at lærlingers selvstendige arbeid, er utført med tilsvarende effektivitet og kvalitet som en nyutdannet fagarbeider ville gjort. Timene lærlingen jobber selvstendig verdsettes derfor til lønnskostnaden kommunen ville hatt dersom det var en nyutdannet fagarbeider som utførte det samme arbeidet.Denne verdsettingen inkluderer ikke andre bidrag fra lærlinger, som kompetanseutvikling i organisasjonen. Det beregnede verdiskapingsbidraget vil øke jo flere antall timer lærlingen jobber selvstendig.

Kommunene vi har intervjuet i prosjektet har ulik oppfatning om hvordan lærlingenes verdiskapingsbidrag kan og bør brukes i bemanning av kommunenes enheter. Flere av kommunene vi intervjuet i prosjektet tar inn lærlinger som tillegg til grunnbemanningen. I én av kommunene inngår lærlingene som en del av grunnbemanningen på tjenestestedene. Andre kommuner igjen har lærlinger i utgangspunktet som tilleggsressurs, dvs. i tillegg til grunnbemanning, men har som prinsipp at lærlingene som har forutsetninger for det kan settes inn som vikar ved behov. De forskjellige måtene å bruke verdiskapingsbidraget til lærlingene på, vil gi ulike utslag på kommunens kostnader.

Merk at en lærling kan jobbe selvstendig både i tillegg til grunnbemanningen så vel som i stedet for grunnbemanningen. Vi skiller med andre ord mellom hvordan et verdiskapingsbidrag beregnes og hvordan et verdiskapingsbidrag benyttes i bemanning.

Når det gjelder kjennetegn ved kommuner som tar inn mange lærlinger, tyder våre intervjuer på at politisk prioritering av ressurser til læreplasser er det meste sentrale kjennetegnet. Samtlige kommuner som er intervjuet i prosjektet peker på at det å bidra til at flere personer oppnår fagbrev er en politisk prioritert oppgave, og hovedårsaken til at kommunen tar inn (mange) lærlinger. Et annet kjennetegn er at kommunene har et bevisst forhold til lærlingenes verdiskapingsbidrag. Lærlingene tilfører både kompetanse og kapasitet i læretiden.Langsiktige gevinster kommunene framhever er at lærlingordningen fungerer som en rekrutteringskanal for å få kvalifisert arbeidskraft inn i tjenestene. Et tilleggsmoment er at læretiden også gir lærlingen opplæring i lokale prosedyrer og praksiser, og gjør lærlingen generelt kjent med arbeidsstedet. Det gjør overgangen til en eventuell fast stilling i kommunen enklere og billigere, sammenlignet med nyansatte som kommer fra andre kommuner.

Økonomi er én av faktorene som påvirker inntaket av lærlinger. Det er imidlertid også mange andre forhold som begrenser kommunenes inntak av lærlinger, ut over kostnadene. Det handler blant annet om kapasitet og motivasjon blant faglige ledere og instruktører, som er viktige forutsetninger for god opplæring.

Forskning har vist at kommunale pleie- og omsorgstjenester bruker nesten 20 prosent av lønnsmidlene på vikarer og overtid. Mange kommuner setter opp et urealistisk lønnsbudsjett som år etter år går med underskudd. Moland (2024) argumenterer for at disse kommunene trolig er tjent med å heller ha flere faste stillinger, og øke grunnbemanningen, framfor å konsekvent underbudsjettere og så bruke penger på vikarutgifter. Å ha en mer robust bemanning synes også å ha effekter på sykefraværet, slik at vikarutgiftene går ned. I så måte virker modellen der kommuner lar lærlinger komme i tillegg til grunnbemanningen, samtidig som de settes inn som vikar når det er nødvendig, som en hensiktsmessig tilnærming. Å ha lærlingene som ekstra ressurs og kapasitet vil kunne redusere belastning på øvrige helsearbeidere, slik at vikarbehovet også muligens vil reduseres.

Hvorvidt en slik modell er kostnadsbesparende for kommunen avhenger av om ordningen bidrar til generelt redusert sykefravær, men også av hvordan lærlingens vikarvakt avlønnes. Fra intervjuene framstår det at det også her er ulik praksis. Noen kommuner gir lærlinglønn (pluss. evt. tillegg) for vikarvakten. Stillinger uten særskilt krav til utdanning, avlønnes normalt høyere enn en lærlinglønn.

Av andre kostnadseffektiviserende tiltak er det mulig å vurdere om opplæring av lærlinger kan gjøres mer effektivt. Vårt prosjekt har ikke sett inngående på dette, men gjennom annet prosjektarbeid har vi sett at noen forsknings- og undervisningsmiljøer i sykepleierfaget har tatt til orde for en ny opplæringsmodell, kalt «peer learning» Dette er en kunnskapsbasert veiledningsmodell som tilrettelegger for at studenter kan lære (mer) av hverandre. Man kunne vurdert muligheter for å utvikle en tilsvarende modell for lærlinger, noe som da kunne økt kapasiteten til å ta inn flere lærlinger.