Konsekvenser av forbudet mot plastholdig fyllmateriale i kunstgressbaner

Høsten 2023 vedtok EU et forbud mot å omsette plastholdig løst fyllmateriale som oppfyller kriteriene for mikroplast. Forbudet omfatter blant annet bruk av gummigranulat i kunstgressbaner, og vil tre i kraft fra høsten 2031.

På oppdrag for Norges Fotballforbund utreder vi i denne rapporten samfunnsøkonomiske konsekvenser av det kommende forbudet mot plastholdig fyllmateriale i kunstgressbaner. Målet med analysen har vært å gi en bedre forståelse av størrelsen på kostnadene som følger av forbudet, hvordan dette kan finansieres og hvilke konsekvenser det får dersom kvaliteten på anleggene blir dårligere enn den er i dag.

Kunstgressbaner med organisk ifyll godt alternativ sommerstid

Vår forståelse er at også med et forbud mot bl.a. gummigranulat, er det mulig å etablere fotballanlegg med tilsvarende kvaliteter som i dag sommerstid. Vinterstid er det imidlertid krevende. Skal alle brukergrupper få like gode spille- og treningskvaliteter som i dag hele året, har man ikke funnet den optimale løsningen som gir tilsvarende spillegenskaper per i dag.

Erfaring fra litteratur og intervjuer tilsier at det er behov for å tenke mer helhetlig om hele banesystemet, fra grunnarbeid, vurdering av undervarme, dempematte, kunstgressfiber og fyllmateriale. I tillegg fører store forskjeller i klimatiske forhold til at det sannsynligvis ikke er én løsning som passer for alle i hele Norge, men at det blir forskjellige tilpasninger avhengig av hvor i landet anlegget ligger.

Høyere investeringskostnader ved rehabilitering av baner

Det er stor variasjon i kostnadene ved å etablere en kunstgressbane. Dette avhenger av en rekke forhold som kvaliteten til materialene som benyttes (for eksempel i dempe- og kunstgressmatten) og hvilken type fyllmateriale som benyttes.

Basert på anslag fra leverandører legger vi til grunn en kostnadsdifferanse på 0,6 millioner kroner mellom en kunstgressbane med plastholdig og organisk fyllmateriale.

.. og flere baner med behov for undervarme

Erfaring fra litteratur og intervjuer gjennomført i dette prosjektet tyder på at undervarme er viktigere ved organisk fyllmateriale sammenlignet med plastholdig fyllmateriale. Årsaker til dette varierer med type fyllmateriale, men er typisk knyttet til at organiske fyllmaterialer har dårligere isoleringsegenskaper og/eller absorberer fuktighet. Dette bidrar til at underlaget fryser tidligere, og dermed til kortere åpningstider vinterstid. Vi har anslått kostnaden ved å etablere undervarme til 3 millioner kroner per anlegg, som er et konservativt anslag basert på rør i banen og kan anses som et minimum.

1554 baner med plastholdig fyllmateriale som skal byttes ut

Ved inngangen til 2024 var det 1 554 baner med plastholdig fyllmateriale som vil bli påvirket av forbudet. For å vurdere konsekvensene av forbudet har vi stilt spørsmålet:

Vi har basert vurderingen vår på at det er mulig å bygge kunstgressbaner med organisk fyllmateriale som har like gode spillegenskaper som kunstgressbaner med plastholdig fyllmateriale på vår, sommer og tidlig høst, i en innendørshall og i deler av landet hvor klimatiske forhold gjør undervarme mindre viktig. Dette har vi anslått gjelder for 1 352 av banene.

Videre har vi vurdert at det kan være deler av landet hvor det tidligere har vært mulig å ha vinterdrift uten undervarme når fyllmaterialet har bestått av gummigranulat (plastholdig), men hvor et skifte til organisk fyllmateriale gjør at undervarme er nødvendig for å drifte på tilsvarende måte som tidligere. Dette har vi anslått gjelder for 202 baner.

Merkostnader på nesten 150 millioner kroner årlig fram til 2030

For de 1554 kunstgressbanene har vi beregnet at merkostnaden knyttet til forbudet er 147 millioner (2024-kroner) per år i gjennomsnitt i perioden 2025-2030 og tilsvarende 55 millioner (2024-kroner) i perioden 2031-2037. Merkostnaden inkluderer både kostnader ved å skifte ut dekke fra plastholdig til organisk fyllmateriale for alle baner (59 prosent av kostnadene), og kostnader ved å installere undervarme for baner med vinterdrift (41 prosent av kostnadene). Vi har her ikke tatt hensyn til at det er økt spillemiddelsats for ikke-plastholdig fyllmateriale.

Merkostnaden kommer i tillegg til investeringskostnaden som uansett må gjennomføres ved utskifting av banene. Vi har beregnet de samlede investeringskostnadene til å være i gjennomsnitt 853 millioner (2024-kroner) årlig i perioden 2025 til 2030, og 319 millioner (2024-kroner) årlig i perioden fra 2031-2037. Merkostnaden utgjør om lag 17 prosent av dette.

Årlige driftskostnader kommer i tillegg

Vi har anslått de årlige driftskostnadene for de 1554 kunstgressbanene med plastholdig fyllmateriale til 446 millioner kroner ved dagens drift. Dette omfatter sommerdrift, vinterdrift for de som har åpen bane vinterstid og drift av undervarmeanlegg.

Driftskostnadene påvirkes også av innføring av forbudet mot gummigranulat. De beregnede merkostnadene øker etter hvert som flere baner skifter til kunstgressbane med organisk fyllmateriale. Når alle baner har skiftet underlag, har vi beregnet merkostnaden til 226 millioner (2024-kroner). Dette er en økning i driftskostnadene på om lag 50 prosent.

Fremtidige investeringskostnader overgår fotballens andel av spillemiddeltildelingene historisk

Fotballen står ovenfor flere utfordringer knyttet til rehabilitering av anlegg framover. For det første viser levetidsberegningen (gjennomført av NFF våren 2024) at det er mange kunstgressbaner som bør skiftes ut de neste årene. Videre innebærer forbudet mot plastholdig fyllmateriale at det kommer en merkostnad. Kostnadene forbundet med dette overgår klart fotballens historiske andel av spillemiddeltildelingene.

For å unngå kvantitets- og/eller kvalitetsfall av kunstgressbaner, må kostnaden finansieres av noen. Dersom kvaliteten ikke ivaretas, er det rimelig å regne med både nedgang i antall spillere og i rekrutteringen av nye spillere. Fallet vil naturligvis være størst i områder hvor nye påkrevde investeringer ikke vil skje eller der hvor det blir nødvendig å innstille vinterdrift.

Det finnes prinsipielt fire alternativer, herunder at kostnadsøkningene

• bæres av den enkelte baneeier,
• deles på alle eiere av fotballanlegg
• deles på alle i norsk idrett
• deles på alle i det norske samfunnet (over statsbudsjettet)

Antall som bidrar til å dekke kostnadene som følger med å opprettholde dagens banekvalitet vil naturligvis redusere belastningen på hver enkelt som bidrar.

Størrelsen på ungdomsgrupper i en kommune eller lokalsamfunn, kan bety mye for hvordan endringer i kvalitet på en fotballbane virker inn. Det faktum at fotball er en lagidrett som krever et minimum av spillere for å kunne fungere, gjør at områder med små barne- og ungdomskull, kan bevege seg rundt terskelverdier for når det er mulig å etablere langvarige fotballmiljøer, som også framstår som attraktive å delta i.

Problemstillingen blir særlig synlig dersom et område med kritisk lavt antall spillere på et lag, mister spillere og står uten realistisk mulighet for å rekruttere nye. I ytterliggående tilfeller kan dermed frafall av én spiller medføre at hele laget opphører kort tid etter, med tilhørende velferdstap for både samfunnet og individene som hadde ønsket å trene og spille fotball videre.

Problemstillingen er også stor i pressområder. Flere steder er anleggskapasiteten svært presset, og ved både kvantitets- og kvalitetsforringelse vil det føre til redusert banetid som i stor grad påvirker aktivitet, fordi det ikke er ledig banekapasitet. Dersom rehabiliteringstakten som antydes av levetidsvurderingene ikke følges, vil det kunne føre til redusert fysisk aktivitet i befolkningen i større grad i områder med dårlig anleggskapasitet.

Dersom kostnadene fordeles på flere, reduseres belastningen

Basert på kostnadsanslagene og fordelingsmessige konsekvenser av ulike finansieringsalternativer, vil vi anbefale to tilnærminger til å håndtere de reelle utfordringene forbudet mot plastholdig fyllmaterialer skaper.

• Hensynet til å opprettholde fotballaktiviteter over hele landet, tilsier at kostnadsøkningen dekkes av flere enn de som blir sterkest berørt. Vi vil anbefale at en i størst mulig grad søker å dekke inn denne kostnadsøkningen over statsbudsjettet, slik at de negative konsekvensene knyttet til frafall fra organisert fotball blir minst mulig.
• Det skjer mye teknologisk utvikling innen banedekke og fyllmaterialer. Det kan derfor tenkes at kostnadene blir lavere framover enn kunnskapsstatusen i dag tilsier. Kostnadsutviklingen bør derfor overvåkes på årlig basis. Dersom det viser seg at ekstrakostnadene faller i forhold til hva som er kjent i dag, vil behovet for eventuell støtte over statsbudsjettet falle. Det samme vil gjelde om det innføres egne avsetninger innenfor spillemidlene.