Kartlegging av hvordan informasjons- og påseplikten og solidaransvaret i allmenngjøringsordningen fungerer

De ulike pliktene og oppgavene som oppdragsgivere, tillitsvalgte og leverandører har i allmenngjøringsregelverket, har ikke blitt evaluert samlet, og det er lenge siden deler av regelverket ble evaluert sist. Denne kartleggingen har som formål å framskaffe mer kunnskap om hvordan regelverket treffer de ulike bransjene som har allmenngjort lønn i dag (ofte omtalt som minstelønn), hvordan reglene praktiseres og fungerer og hvordan de eventuelt bidrar til etterlevelse av allmenngjøringsvedtak. Kartleggingen bygger på en dokumentgjennomgang, intervjuer og spørreundersøkelser, foruten analyser av registerdata fra SSB.

Informasjons- og påseplikten innebærer at oppdragsgivere skal informere om, kontrollere og følge opp at leverandører og underleverandører gir arbeidstakerne lønns- og arbeidsvilkår i tråd med allmenngjøringsforskrifter. Gjennom dokumentasjonsplikten har leverandører og underleverandører plikt til å dokumentere at de etterlever allmenngjøringsforskriften, og tillitsvalgte hos hovedleverandør har rett til innsyn i lønns- og arbeidsvilkårene hos underleverandører. Solidaransvaret innebærer at arbeidstakere kan kreve allmenngjort lønn, overtidsbetaling og opptjente feriepenger fra leverandører høyere opp i kontraktskjeden dersom egen arbeidsgiver ikke betaler. Ansvaret omfatter ikke bestilleren.

Regelverket om informasjons- og påseplikt og solidaransvar er relevant for hele næringslivet, men i ulik grad. Informasjons- og påseplikten kommer til anvendelse når det foreligger et leverandørforhold, det vil si at en virksomhet engasjerer en annen virksomhet til å utføre et oppdrag. Omfanget av oppdragsbaserte arbeidsleveranser er størst i byggenæringen, skips- og verftsindustrien, transportnæringen, elektrobransjen og renhold. I de samme bransjene er det også vanlig å sette deler av oppdrag videre til underleverandører, og i særdeleshet gjelder dette i byggenæringen. I slike leverandørkjeder er solidaransvaret relevant. Leverandørforholdene er til dels komplekse, for eksempel fordi prosjektene involverer mange aktører, fordi oppdragspartnerne byttes ut ofte, fordi en eller flere av de involverte aktørene har tilhold i utlandet eller fordi kontraktskjedene er lange. I motsatt ende av skalaen finner vi overnatting og serveringsbransjen, hvor oppdragsbaserte arbeidsleveranser er mindre utbredt og det også er lite bruk av underleverandører. Det samme gjelder deler av jordbruksnæringen og fiskeindustrien. Alle de allmenngjorte bransjene kommer imidlertid i befatning med regelverket om informasjons- og påseplikt i den grad de setter ut for eksempel renhold eller kantinedrift, i likhet med resten av næringslivet.

Spørreundersøkelsene vi har gjennomført, viser at et stort flertall (om lag 80 prosent) blant de spurte bedriftene kjenner til at det gjelder minstelønn i noen bransjer. Det er imidlertid færre som kjenner til reglene om informasjons- og påseplikt. Blant de bedriftene som oppga at de hadde bestilt oppdrag fra noen i en allmenngjort bransje, og som kjente til at det var minstelønn i denne bransjen, kjente bare om lag halvparten til at de også hadde plikt til å kontrollere at minstelønnen ble fulgt. Også blant ansatte tydet spørreundersøkelsen på at kjennskapen til minstelønnsordningen i seg selv var god, mens kjennskapen til tillitsvalgtes innsynsrett var mer begrenset.

Spørreundersøkelsene viser videre at oppdragsgivere ikke i tilstrekkelig grad påser at de ansatte hos leverandørene får lønn i tråd med allmenngjøringsvedtak. 42 prosent av respondentene som hadde engasjert virksomheter til å utføre oppdrag og som kjente til minstelønnsordningen, hadde utført en eller annen form for kontroll, det vil si at 58 prosent ikke hadde gjort det. Den årsaken som oppgis av flest om hvorfor de ikke har utført kontroll, er at bedriften stoler på at leverandøren har alt i orden. Om lag en tredel av dem som gjør påsekontroller, baserer denne kontrollen utelukkende på egenerklæringer fra leverandøren. Dette er i seg selv ikke nok til å oppfylle påseplikten etter forskriften.

Dårlig oppfølging kan ikke bare tilskrives at bestillere og hovedleverandører ikke kjenner til sin plikt til å følge opp leverandørene med hensyn til allmenngjorte vilkår. Selv bedrifter som kjenner til pliktene, utfører ofte ikke kontroller, og kontrollene som blir utført, har store mangler. Blant respondenter som hadde fullført hele undersøkelsen og som var i målgruppen for informasjons- og påseplikt, var det 11 prosent som oppga å ha gjort dokumentasjonsbaserte påsekontroller, det vil si påsekontroller som kan ha vært gode nok til å oppfylle kravene i forskriften.

Det er også stort forbedringspotensial når det gjelder tillitsvalgtes rolle. Blant de spurte tillitsvalgte som oppga at bedriften de jobber i benytter underleverandører, var det litt over halvparten som svarte at de ikke hadde benyttet innsynsretten.

Både spørreundersøkelsene og intervjuene vi har gjennomført, tyder på at solidaransvaret jevnt over er lite brukt. En viktig årsak er trolig at kjennskapen til solidaransvaret er svak blant tillitsvalgte og ansatte. Litt over halvparten av de spurte bedriftene og litt under halvparten av de tillitsvalgte oppga å kjenne til solidaransvaret.

Intervjuundersøkelsen tyder på at der ansatte har udekkede lønnskrav, rettes kravene oftest mot egen arbeidsgiver og ikke mot dennes oppdragsgiver. Lønnskravsaker er ofte tidkrevende. På grunn av fristen på tre måneder for å fremme krav etter solidaransvaret, må sakene rettes mot hovedleverandør med en gang, dersom det skal fungere. Det krever kunnskap hos ansatte og hos ulike hjelpetilbud. Udekkede lønnskrav som oppdages av hovedleverandør eller tillitsvalgte hos hovedleverandør, ser sjelden ut til å ende i solidaransvarssaker. Den normale framgangsmåten er å kreve at underleverandøren retter forholdet, og om nødvendig holder hovedleverandøren igjen penger på oppgjøret for å få dette gjennom.

Etterlevelsen av allmenngjøringsvedtak framstår som relativt god ifølge tidligere undersøkelser. Nye analyser vi har utført på registerdata, viser imidlertid at etterlevelsen generelt er dårligere hos typiske underleverandører enn hos typiske hovedleverandører. Dette mønsteret er særlig tydelig i byggebransjen. Reglene om informasjons- og påseplikt, innsynsrett og solidaransvar framstår på denne bakgrunn som relevante for å motvirke sosial dumping, og det å ha særlige regler rettet mot underleverandørsjiktet i markedene ser ut til å være berettiget. Intervjuer og spørreundersøkelser fanger videre opp at det benyttes en rekke fordekte teknikker for å betale arbeidstakere mindre enn de har krav på, og som ikke nødvendigvis fanges opp i registerdata. Den reelle etterlevelsen av allmenngjøringsvedtak er dermed usikker.

Der hvor regelverket om informasjons- og påseplikt er i bruk, tyder denne kartleggingen på at regelverket fungerer og bidrar til bedre etterlevelse. Både spørreundersøkelsene, intervjuene og innspillsmøter vi har hatt med partene i enkelte bransjer, tyder på at aktørene opplever at regelverket bidrar til økt seriøsitet. Det nevnes blant annet at informasjons- og påseplikt trolig har en opplæringseffekt overfor underleverandører slik at ubevisste brudd blir rettet eller unngått, og at solidaransvaret legger et press på hovedleverandører til å faktisk utføre påsekontroller. Mange opplever likevel at påsekontroller ofte ikke er tilstrekkelig for å avsløre fordekte brudd, og at useriøse bedrifter fortsetter å jobbe for andre oppdragsgivere selv om de blir avslørt med brudd.

Kartleggingen viser at kunnskapen om regelverket er for lav og oppfølgingen for svak, og dessuten svakest i de delene av næringslivet som trenger reglene mest. Påsekontroller er i bruk i størst grad i den mer seriøse delen av næringslivet, der etterlevelsen fra før er best. Solidaransvaret er lite brukt, og det ser ut til at det er relativt få situasjoner hvor solidaransvaret er en aktuell løsning. Flere bransjer med allmenngjøring er dessuten lite preget av bestiller- og leverandørforhold, og der treffer reglene i mindre grad.

Vi har gjennom denne kartleggingen ikke avdekket negative og utilsiktede virkninger av regelverket i særlig grad. Kartleggingen bekrefter likevel tidligere funn om at krav som ikke følges opp, kan virke konkurransevridende, fordi manglende kontroll kan føre til at useriøse aktører unnlater å følge fordyrende krav. Kartleggingen gir noe støtte for at regelverket bidrar til å gjøre det vanskeligere for useriøse virksomheter å operere i markedet, men erfaringene her er blandet. En mulig utfordring er også knyttet til at sanksjoner som ilegges etter bruk av en privat håndhevingsmekanisme, slik påseplikten er, kan bygge på feilaktig rettsforståelse.