Evaluering av norsk deltakelse i og utbytte av Programmet for et Digitalt Europa (DIGITAL)

Programmet for et digitalt Europa (DIGITAL) er EUs storsatsing på digital omstilling, der Norge deltar som assosiert land gjennom EØS-avtalen. Evalueringen viser at norsk deltakelse har bidratt til digital transformasjon, styrket kompetanse og gitt tilgang til sentral digital infrastruktur, men at potensialet ikke er fullt utnyttet. I en ny programperiode anbefales en mer strategisk og koordinert innsats, for å få enda bedre utbytte. Deltakelse framover vurderes som avgjørende for Norges digitale utvikling og posisjon i Europa.

Bakgrunn

Programmet for et Digitalt Europa (DIGITAL) er EUs investerings- og kapasitetsbyggingsprogram for digital omstilling og bruk av innovative digitale teknologier i samfunn og næringsliv. Initiativet ble lansert fordi EU vurderte at det var behov for betydelige investeringer for å bygge opp digital kapasitet og sikre bred tilgang og bruk av digitale løsninger i hele samfunnet. Målet med DIGITAL er å styrke EUs konkurranseevne, redusere avhengigheter og bidra til en trygg, ansvarlig og inkluderende digital utvikling. Programmet viderefører innsats fra tidligere EU-programmer, samtidig som det forsterker den samlede innsatsen på det digitale området.

DIGITAL-programmet ble etablert i 2021 og pågår ut 2027, med en ramme på totalt 8,2 mrd. euro. Gjennom EØS-avtalen deltar Norge som assosiert land. Den norske kontingenten er estimert til 180 millioner euro, dvs. ca. 2 mrd. norske kroner, for syvårsperioden programmet varer.

Om evalueringen

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) følger opp Norges deltakelse i DIGITAL. Nå som programperioden nærmer seg slutten, ønsker departementet en evaluering som kan brukes som kunnskapsgrunnlag for vurderingen av en eventuell norsk deltakelse i EU-programmer i kommende programperiode. I evalueringen ser vi nærmere på:

• DIGITAL-programmets relevans for Norge og sammenhengen med andre EU-program og -initiativ
• Resultater, nytte og gevinster ved deltakelsen så langt
• Oppfølgingen av programmet, herunder om det er behov for endringer i slutten av programperioden
• Konsekvenser av eventuelt ikke å delta i DIGITAL eller tilsvarende programmer framover

Metode

Evalueringen baserer seg på et bredt tilfang av metoder; omfattende dokumentgjennomgang, analyse av statistikk om prosjektdeltakelsen i Norge og andre land i Europa, en spørreundersøkelse rettet mot norske prosjektdeltakere, samt intervjuer med prosjektdeltakere, berørte departement og direktorater og andre interessenter.

Om DIGITAL-programmet

DIGITAL-programmet er et komplekst program, både når det kommer til strategiske områder, målgrupper, organisering og finansieringsstruktur. Programmet er overordnet inndelt i seks strategiske områder:

Den strategiske styringen av programmet er fordelt på ulike EU-institusjoner og midlene brukes både til prosjekter og anskaffelser. Noen prosjekter handler om institusjons- og kapasitetsbygging, andre mer direkte om å få på plass eller tatt i bruk muliggjørende infrastruktur og teknologi. Flere av prosjektene har til hensikt å bygge opp kapasiteter som kan bidra til digital transformasjon i bredden av næringslivet. DIGITAL har tette koblinger med andre programmer, ikke minst EUs rammeprogram for forskning og innovasjon. Koblingen mellom de to programmene er spesielt tydelig på de to strategiske områdene tungregning og halvledere. Utlysninger og anskaffelser på disse områdene støttes med midler fra både Horisont Europa, DIGITAL og direkte nasjonal finansiering.

Norge deltar i programmet både gjennom å være representert i programmets styrende organer (programkomiteen, Chips JU, EuroHPC JU og ECCC), ved å delta i prosjekter som lyses ut gjennom programmet og ved å dra nytte av kapabiliteter som bygges opp gjennom programmet (teknologiske, organisatoriske og kompetansemessige evner og rammebetingelser).

Resultater og gevinster av deltakelse i DIGITAL

På evalueringstidspunktet hadde norske miljøer deltatt i 46 prosjekter finansiert av programmet, med minst ett prosjekt innenfor hvert av de strategiske områdene. Gjennomslagsraten har så langt vært høy sammenliknet med andre land i Europa. Omtrent halvparten av søknadene med norsk deltakelse, har fått midler fra programmet.

Prosjektene i den “norske” porteføljen er svært ulike hverandre. Særlig satsingen på kompetanse- og koordineringssentre preger den norske deltakelsen, hvis man tar utgangspunkt i innvilget beløp gjennom programmet. Her har nasjonale myndigheter også bidratt aktivt gjennom nasjonal medfinansiering av prosjektene.

I DIGITAL-programmet deltar virksomheter fra UH-sektoren, instituttsektoren, næringsliv og organisasjonsliv, men det er relativt få fra instituttsektoren. Informanter fra instituttene forteller at innretningen på programmet innebærer at den reelle timesprisen ved å delta i DIGITAL-prosjekter blir for lav for dem. Deltakelse prioriteres derfor ned.

Returandelen i programmet er lavere enn proporsjonalitetsfaktoren, men returandelen alene sier lite om den brede nytten av programmet. Den måler kun gjennomslag i prosjektutlysninger og fanger ikke opp bruken av de ulike kapabilitetene som bygges opp gjennom programmet.

Nytten ved å delta i DIGITAL kan vurderes både ut fra de konkrete prosjektene og deltakerne i dem, fra bruken av kapabilitetene som bygges opp, og fra mer systemiske forhold. Selv om resultater og bruksomfang varierer mellom områdene, viser evalueringen at deltakelsen samlet sett styrker Norges muligheter for:

• digital transformasjon i bredden av næringsliv og offentlig sektor
• å utvikle og posisjonere sterke norske fagmiljøer innen områder som er viktige for digital omstilling, eksempelvis halvlederteknologi
• økt tilgang på relevant kompetanse gjennom utvikling av utdannings- og opplæringstilbud
• rimeligere og mer forutsigbar tilgang til sentral digital infrastruktur – som superdatamaskiner, tungregningskapasitet og ulike test- og utviklingsmiljøer
• tilgang på relevante dataområder (data spaces), for forskning og innovasjon – dvs. sikker, tillitsbasert og interoperabel datadeling på tvers av land og sektorer
• å påvirke regulatoriske rammebetingelser som utvikles i EU, for eksempel innen europeisk eID og tillitsinfrastruktur
• styrket digital sikkerhet og beredskap gjennom deltakelse i felles europeiske satsinger

Dersom vi ikke hadde deltatt i DIGITAL ville Norge fått ditto redusert nytte på alle områder omtalt over.

En utfordring i DIGITAL er at nytten av deltakelsen ikke alltid tilfaller aktørene som investerer tid og ressurser i prosjektene. For eksempel kan det være krevende for universitets- og høyskolesektoren eller instituttsektoren å prioritere deltakelse når gevinsten realiseres hos andre, som offentlig sektor eller små og mellomstore bedrifter.

Oppfølging av programmet

Oppfølgingen av DIGITAL skjer på flere nivåer, fra strategisk påvirkning inn mot EU-systemet, til nasjonal koordinering på departementsnivå til operativ mobilisering ut mot mulige søkere. Digitaliserings- og forvaltingsdepartementet har overordnet nasjonalt ansvar for programoppfølging i Norge, men siden programmet favner bredt er Nærings- og fiskeridepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet også med i styringsgruppen. Det nasjonale kontaktpunktansvaret er fordelt mellom hhv. Digitaliseringsdirektoratet, Innovasjon Norge, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse samt Norges forskningsråd.

Oppfølgingen av programmet er blitt justert underveis i perioden, ettersom programmet har utviklet seg og kunnskapen om programmet har økt. I perioden mellom 2022 og 2024 utarbeidet nasjonale myndigheter en strategi for Norges deltakelse i programmet. Dette arbeidet bidro positivt til å heve kunnskapen om og interessen for DIGITAL. Strategien konstaterer at alle strategiske områder i DIGITAL er like viktige for Norge, og at de dessuten henger tett sammen. Like fullt har nasjonale myndigheter fulgt opp noen deler av DIGITAL mer aktivt enn andre, blant annet fordi prosjektstøtte har fordret nasjonal medfinansiering. Strategiprosessen bidro positivt for å samle aktørene og etablere et felles kunnskapsgrunnlag og virkelighetsforståelse, men mobiliseringsapparatet uttrykker likevel at arbeidet med å følge opp DIGITAL-programmet skulle hatt tydeligere strategisk retning.

Satsingen på kompetanse og koordineringssentre har blitt fulgt opp særskilt, men vi har ikke objektiv data på om det operative mobiliseringsarbeidet for øvrig har bidratt til god mobilisering. Mange av de norske prosjektdeltakerne synes å ha blitt involvert som følge av eksisterende etablerte samarbeid og nettverk. Aktørene i mobiliseringsapparatet har også pekt på at programmet framstår best egnet for miljøer i etablerte samarbeid og som har prosjekter som passer godt inn i de åpne, men like fullt målrettede utlysningene. Det er også avsatt begrenset med ressurser til mobiliseringsarbeid og heller ikke etablert økonomiske insentivordninger for å øke deltakelsen. Mobiliseringsaktivitetene dreier seg i stor grad om å spre informasjon om utlysningene i programmet i kontaktpunktenes kanaler og nettverk.

Intervjuer med ulike representanter fra virksomhetene som inngår i mobiliseringsapparatet, indikerer at det finnes mye EU-relatert kompetanse i underliggende etater, men også spredt på forskningsinstitutter og universiteter. Det framstår som at denne kompetansen ikke er fullt ut nyttiggjort i programmet, men at det blir litt spredt og fragmentert.

Behov for endringer i siste del av programperioden?

Det framstår like fullt som om mobiliseringsapparatet er godt rustet til fortløpende å tilpasse oppfølgingen av programmet til den informasjon og signalene de får fra Kommisjonen (i forhold til ressurser de har til rådighet). Derfor ser vi ingen grunn til at det må gjøres større endringer i det konkrete mobiliseringsarbeidet (ut mot deltakere) i siste del av programperioden. Det er viktigere å sikre at kapabilitetene som er bygget opp, faktisk tas i bruk. Dersom det er et selvstendig mål å øke norsk prosjektdeltakelse, kan en type toppfinansiering til virksomheter som når opp med sine søknader til programmet, vurderes.

Vurderinger om deltakelse i framtidige program

Mens arbeidet med denne evalueringen pågikk, publiserte EU-kommisjonen sitt forslag til neste langtidsbudsjett og utkast til en forordning for et nytt konkurranseevnefond, der 13 eksisterende programmer samles i samme fond. DIGITAL vil ikke fortsette å eksistere som eget program etter 2028, men digitalisering (Support for Digital Leadership) en av flere hovedprioriteringer i det nye konkurranseevnefondet. Denne prioriteringen har foreslått ramme på 51,5 mrd. euro – noe som er en betydelig økning fra det nåværende DIGITAL-programmet. Det totale budsjettet for konkurranseevnefondet er foreslått til 451 mrd. Euro.

Det er vår vurdering at norsk deltakelse i EU-programmer ikke kun vurderes ut fra direkte kostnader, i en situasjon der digitalisering er avgjørende for velferd, beredskap og grønn omstilling. Det handler om strategisk posisjonering, å sikre nasjonal kapasitet og å være med der viktige beslutninger tas. Å stå utenfor EU-programmer framover vil svekke Norges mulighet til å nå digitale mål og redusere innflytelsen på Europas digitale fremtid. Deltakelse i DIGITAL (og kommende EU-programmer) gir Norge mer enn bare tilgang til ressurser og kompetanse – det handler også om å være del av et verdifellesskap som former den digitale fremtiden. Å stå utenfor vil svekke Norges evne til å påvirke, beskytte og posisjonere seg i en digitalisert verden.