Evaluering av Husbankens lån til boligkvalitet

Boliger er viktige for samfunnet og avgjørende for virkemåten til samfunnsøkonomien. De er viktige for samfunnet fordi det er i boligene at husholdningene skaper det hjemmet som er base for deres velferd. De er avgjørende for virkemåten til samfunnet fordi boliger fungerer som et instrument for opparbeiding av egenkapital og fordi de muliggjør mobilitet i arbeidsmarkedet. Mobilitet i arbeidsmarkedet er nøkkelen til Norges omstilling fra industriøkonomien til kunnskapsøkonomien. Det er derfor avgjørende at boligmarkedet både tildeler de eksisterende boligene til de husholdningene som trenger dem – og at boligmarkedet opererer slik at det sender de riktige signalene til hvilke nye boliger som skal produseres og hvordan eksisterende boliger skal renoveres. Renovering av eksisterende boligmasse er en stor utfordring siden en betydelig del av Norges boligmasse er gammel. Den er slitt og har ikke tidsmessig utforming. En del boliger ligger usentralt i forhold til sitt lokale sentrum, og en rekke boliger har ikke riktig utforming i forhold til beboerne og i forhold til bærekraft. Det er derfor avgjørende for samfunnet at og hvordan nye boliger produseres og at og hvordan gamle boliger renoveres. Husbanken har et låneprogram, Lån til boligkvalitet, som skal bidra til en hensiktsmessig konstruksjon av norske boliger. Denne rapporten gir en evaluering av låneordningens intensjon, forvaltning og måloppnåelse. Vi ser videre på om det foreligger behov for endringer i låneordningen.

Før vi beskriver hvordan vi har gått fram med å innhente rapportfunnene, løfter vi fram det viktigste vi har funnet:

• Lånene fra låneordningen er svært etterspurt
• Det er størst etterspørsel etter Lån til oppføring av miljøvennlige boliger
• Låneordningen virker etter hensikten
• Det foreligger forbedringsmuligheter ved å justere kriterier og prosess

Vi begrunner de fire karakteristikkene ved å henvise til analyser basert på kvantitativ økonometri av lånedata fra Husbanken, fra statistisk analyse av skattedata og tilstandsrapporter, fra dybdeintervjuer med saksbehandlere og utbyggere, fra et fokusert arbeidsverksted, fra inngående studier av prosessen i form av case og fra spørreundersøkelse sendt ut digitalt.

Vår rapport er bygd opp slik at vi i de tre første kapitlene går gjennom bakgrunnen for låneordningen, rammene rundt og oppbygningen av låneordningen og rapportens struktur. I kapittel 4 presenterer vi våre metoder.

I kapittel 5 legger vi fram funnene av kvantitative analyser av Husbankens data. Hovedpunkter er:

• Lån til oppføring av miljøvennlige boliger har størst tilsagnvolum; 2,9 ganger livsløp
• Det er store geografisk forskjeller i tilsagn
• Vi finner en stigende trend i søknader, tilsagnsvolum og utbetaling
• Boligens tilstand er klart knyttet til boligprisnivået
• Tilsagnsvolum er løst knyttet til boligprisnivå og boligtilstand

I kapittel 6 utnytter vi data fra bank- og skattekilder, og ser på geografiske og aldersmessige fordelinger av belåningsgrad, betjeningsevne og boligmassens tilstand. Våre hovedpunkter er:

• Stor geografisk forskjell i norske boligers tilstand
• Samvariasjon mellom tilstand og pris: lave boligverdier går sammen med dårlig tilstand
• Geografisk ulikhet på områders andel av eldre
• Eldre som gruppe har utfordring: De som har høy egenkapitalgrad, har ofte lav inntekt. De som har høy inntekt, har ofte lav egenkapitalgrad
• Eldre kan derfor bli bundet til uhensiktsmessige boliger
• Det kan være vanskelig for eldre å flytte fra usentral, stor, umoderne, relativt lavt priset enebolig til sentral, mindre, moderne, relativt høyt priset leilighet

I kapittel 7 presenterer vi en sammenfatning av hva vi fant i intervjuene. Vi utnyttet et semistrukturert oppsett som kombinerer ferdigskrevne spørsmål og muligheter for innspill. Det sørger for både sammenliknbarhet på tvers av intervjuobjekter og evne til å fange opp unike kommentarer. Våre funn ble:

• Få eller ingen var misfornøyde med Husbanken
• Alle hadde forslag til forbedringspunkter
• Lån til oppføring av livsløpsboliger blir betraktet som viktigst, men er også dyrest
• Lån til oppføring av miljøvennlige boliger er enkelt å tilfredsstille; for enkelt
• Lån til oppgradering av eksisterende bolig er mer komplisert og ikke like aktuelt
• Sterkt ønske om mer fleksibilitet i lånet (nedbetalingstid, avdrag og utbetalingstidspunkt)
• Mange nevnte kravene til parseng og innvendig bod som noe å se på
• Mange nevnte kalendereffekt og at man måtte komme med tidlig på året
• Stor frustrasjon over at Husbanken gikk tom tidlig på året; forslag om periodisering
• Ønske om heldigitale prosesser
• Ønske om lengre igangsettingsfrist
• Ulik behandling av ulike saksbehandlere
• Rentefordelen er ikke så stor, så ingen utbyggere mente de kunne selge objektene til høyere pris, men Husbank-godkjenning innebærer noe raskere salg

I kapittel 8 skriver vi ned hva vi kom fram til i det fokuserte arbeidsverkstedet. Nøkkelpunktene omfatter:

• Lån til oppføring av miljøvennlige boliger har krav som er lette å oppfylle
• Lån til oppføring av livsløpsboliger er viktige, men vanskeligere å få til
• Sosiale arenaer innendørs er undervurderte for eldre
• Ønskelig at lånet blir mer fleksibelt
• Igangsettingskravet er hardt
• At Husbanken går tom for midler er uheldig
• Sene utbetalingstidspunkt krever mellomfinansiering

I kapittel 9 tar vi for oss to case, Fyrstikkbakken 14 og Ringveien. I casene studerte vi prosessen, tidslinjen og samtalte med utbygger, saksbehandler og sluttbruker. Våre funn tyder på:

• Utbygger og sluttbruker er fornøyd med låneordningen
• Det er et ønske om å gjøre søknadsprosessen heldigital
• Det er et ønske om at tilsagn bør skje allerede i salgsprosessen
• Det er en stor fordel om utbygger dokumenterer kvaliteter i prosjektet godt
• Det er et ønske om tidligere utbetaling slik at mellomfinansiering unngås

Vi brukte også spørreundersøkelse som en kanal til kunnskapsinnhenting, der vi innhentet svar fra 37 bedrifter. Resultatene fra den er dokumentert i kapittel 10. I spørreundersøkelsen var vi spesielt interessert i opplevelsen av søknadsprosessen, da de andre elementene ble sett på i intervjuer, arbeidsverksted og case. Av de 37 bedriftene rapporterte 26 prosent at søknadsprosessen hadde vært utfordrende mens 59 prosent svarte at den hadde vært enkel eller meget enkel.

Vi gjennomførte også en analyse av distriktsperspektivet, og vi presenterer dette i kapittel 11. Våre hovedfunn er:

• I kommuner i sentralitetsklasse 5 og 6 vil ofte tomtene ha mye lavere prisøkning (og prisnivå) enn tomter i større byer
• ·Alle bygg faller i verdi over tid
• Siden boligverdiene over tid er summen av tomteverdien og byggverdien over tid, vil boligverdier i byer kunne stige selv om bygget i seg selv faller i verdi
• I spredtbygde strøk vil boligverdiene falle fordi byggverdien faller mer enn tomteverdien stiger
• Egenkapitalutviklingen til norske husholdninger blir svært ulik i ulike områder
• Denne ulikheten kan påvirke flyttemønstre og mobilitet.
  • Flyttefrekvensen er over ni prosent innad i de ti mest sentrale kommunene ifølge sentralitetsindeksen
  • Flyttefrekvensen innad i kommuner med lavest sentralitetsindeks er på fem prosent
• Husbankens tilsagn til kommuner i sentralitetsklasse 5 og 6 har steget i perioden 2020-2023
• Tilsagnsvolumet har økt fra noe over 400 millioner i 2020 til om lag 800 millioner i 2023

I kapittel 12 holder vi funnene opp mot intervensjonslogikken vi har brukt som ramme. I dette verktøyet ser vi på måloppnåelse, effektivitet og relevans, og diskuterer tiltaket opp disse tre kriteriene. Samlet sett argumenterer vi for at Lån til boligkvalitet har en rekke gode kvaliteter som gjør at ordningen framstår som velbegrunnet.

Kapittel 13 presenterer 13 mulige tiltak. Av disse kan vi her nevne at vi foreslår å stramme inn kriteriene til Lån til oppføring av miljøvennlige boliger, øke fleksibiliteten, satse å heldigitale løsninger, redusere kalendereffekter, vurdere mellomfinansieringsløsninger og forenkle prosesser.