Etterevaluering av E6 Hålogalandsbrua og Rassikringstunnel E6/E10 Trældal-Leirvik

Byggingen av Hålogalandsbrua og Trældaltunnelen har vært vellykket, men med enkelte svakheter. Infrastrukturprosjektet hadde flere utfordringer i byggefasen, som ga store overskridelser av både kostnader og tidsplan. Men gevinstene av investeringen er realisert, og prosjektet fremstår som relevant og nyttig nå og for framtiden.

Om Hålogalandsbrua og Trældaltunnelen

Hålogalandsbrua er Norges nest lengste hengebru (1 533 m) og krysser fjorden Rombaken nord for Narvik. Brua åpnet i 2018 og forkortet E6 med 18 kilometer. Den erstattet strekningen Ornes–Rombaksbrua, som har lav standard og er utsatt for snøskred og steinsprang. Brua ble bygget av den kinesiske entreprenøren Sichuan Road and Bridge Group. I tillegg omfattet prosjektet også skredsikring av E10 Trældal–Leirvik (Trældaltunnelen). Denne strekningen har en totallengde på 1,5 kilometer, hvorav tunnelen utgjør 1,1 kilometer. Tunnelen medførte at strekningen Narvik–Bjørnfjell (Sverige via E10) ble forkortet med 4 kilometer. Også her ble en veistrekning med lav standard, som var utsatt snøskred og steinsprang erstattet.

Hålogalandsbrua var også et avbøtende tiltak for nedleggelsen av Narvik lufthavn Framnes. Tidsbesparelsen som brua gav på strekningen mellom Narvik og Evenes lufthavn var en forutsetning for at Narvik kommune kunne godkjenne nedleggelsen av flyplassen i Narvik. Samtidig var nedleggelsen av flyplassen en forutsetning når Stortinget vedtok utbygging og finansiering av Hålogalandsbrua og Trældaltunnelen.

Samlet vurdering

Vår samlede vurdering av Infrastrukturprosjektet «E6 Hålogalandsbrua med tilførselsveger og Rassikringstunnel E6/E10 Trældal-Leirvik» er at prosjektet samlet sett er vellykket, men med flere svakheter knyttet til byggeprosessen. Prosjektet scorer særlig høyt på måloppnåelse, relevans og levedyktighet men lavere på samfunnsøkonomisk effektivitet og produktivitet.

Samlet vurdering av E6 Hålogalandsbrua med tilførselsveger og Rassikringstunnel E6/E10 Trældal-Leirvik

Produktivitet

Prosjektets produktivitet måles basert på hvorvidt utbyggingen ble gjort i tråd med resultatmålene, dvs. målene knyttet til kostnader, fremdrift, kvalitet og HMS.

Prosjektets sluttkostnader er ifølge regnskapsførte investerings-kostnader 5 537 millioner 2024-kroner. Prosjektets sluttkostnader overskred den opprinnelige styringsrammen (P50) med 37 prosent og den opprinnelige kostnadsrammen (P85) med 22 prosent. Dette er en stor kostnadsoverskridelse. Overskridelsen må ses i sammenheng med manglende kompetanse hos leverandør, uklart grensesnitt mellom kontraktene; og forsinkelser (tid) som følge av stram tidsplan og manglende erfaring hos byggherre med valgt teknisk løsning. Kun en mindre del av kostnadsoverskridelsene kan forklares med grunnforhold (usystematisk risiko).

Perioden fra Stortingets beslutning (2012) og frem til ferdigstillelse (2018) var i overkant av seks år. Ifølge prosjektets tidsplan skulle veiprosjektet vært ferdig i 2016, men brua åpnet først i desember 2018, dvs. en forsinkelse på 2 år. Selv om forsinkelsen er stor, vurderer vi likevel samlet tidsbruk som akseptabel, målt mot prosjektets kompleksitet. Den opprinnelige tidsplanen var stram og i underkant av hva som må vurderes som realistisk. En stram tidsplan bidro i seg selv til unødvendige forsinkelser, ettersom byggherren ikke hadde tilstrekkelig kapasitet til å følge opp avvik underveis.

Veiprosjektet er gjennomført til forventet kvalitet. Mangler har blitt utbedret underveis, med unntak av asfaltdekke som må skiftes før endt teknisk levetid. Sluttrapporten til SVV viser til at fremdriften i prosjektet overordnet sett har fulgt krav til HMS. Samtidig peker SVV på flere hendelser, og noen av dem av alvorlig grad. Vår vurdering er at kostnadsoverskridelser og rask fremdrift for å nå tidsfrister ikke har vært den direkte årsaken til alvorlige hendelser.Sluttrapporten til SVV viser til god planlegging og organisering av trafikken underveis i anleggsperioden. Vi vurderer at veiprosjektet har vært til lite hinder for eksisterende trafikk.

Vår samlede vurdering av prosjektets produktivitet er at den har vært middels til god, og gir den en karakter lik 3.

Måloppnåelse

Prosjektets måloppnåelse er basert på hvorvidt effektmålene er nådd, dvs. mål knyttet til trafikksikkerhet, transportavstand, framkommelighet, trygghet og reduserte utslipp av CO2..

Drøye tre fjerdedeler av persontrafikken mellom Narvik og destinasjoner nord og øst for Narvik kjører i dag på en vei med god fremkommelighet og trygghet, noe som har gitt en stor forbedring. Persontrafikken som fremdeles kjører rundt Rombaksfjorden opplever imidlertid middels eller liten forbedring i fremkommelighet og trygghet. Godstransporten kjøres i hovedsak på Hålogalandsbrua, som har gitt en stor forbedring i fremkommelighet og trygghet. Overføring av både gods- og persontrafikk til Hålogalandsbrua, med en vesentlig lavere ulykkesrisiko enn gamle E6 rundt Rombaksfjorden, har gitt en økt trafikksikkerhet og færre ulykker med alvorlig utfall. I tillegg er det gjennomført tiltak på den mest rasutsatte delen av strekningen. Vi vurderer derfor måloppnåelsen knyttet til forbedret trafikksikkerhet som stor.Transportavstanden er redusert som forventet. For reiser og varetransport som skal krysse Rombakken er reisetiden redusert med 16 minutter, som vurderes som en høy tidsbesparelse.

Noen bilister velger fortsatt å kjøre den gamle veien mellom Narvik og Bjørnfjell/Sverige, fremfor Hålogalandsbrua og Trældaltunnelen. Vår oppfatning er at dette valget har sammenheng med høy samlet bompengetakst ved passering av Hålogalandsbrua og Trældaltunnelen. Isolert sett er nivået på bompengetakst i konflikt med høy måloppnåelse på trygghet og trafikksikkerhet.

Vi vurderer samlet måloppnåelse som god. I vår skjønnsmessig vurdering har vi tatt hensyn til at klimagassutslipp i anleggsfasen har vært av betydning. Utslipp i anleggsfasen har ikke vært med i måltallet. Vi gir prosjektet karakter 5 for måloppnåelse.

Andre virkninger

Prosjektets effekt på andre virkningerhandler om hvorvidt prosjektet har ført til negative og positive virkninger, utover måloppnåelse.

Prosjektet har foreløpig hatt begrensede virkninger ut over prosjektets konkrete mål, i hverken positiv eller negativ retning. Når bompenge-innkrevingen opphører, kan det ligge et visst potensial for fremtidig nærings- og befolkningsutvikling i regionen.

Hålogalandsbrua har i liten grad påvirket sysselsetting, verdiskaping, befolkningsutvikling eller pendlingsmønster i regionen. Godstransporten er blitt mer effektiv, men høy bompengebelastning har virket negativt for næringslivet og rekruttering av arbeidskraft. Harstad fremstår som noe mer attraktiv som arbeidsplass.Bjerkvik har opplevd begrensede lokaliseringsgevinster som muligens kan tilskrives at bompengene hindrer pendling mellom Breivik og Narvik. Forventede arealbruksvirkninger på Øyjord har i liten eller ingen grad blitt realisert.

Prosjektets miljøpåvirkning har vært begrenset, og inngrep fra anleggsfasen er i hovedsak tilbakeført. Ny E6 over Øyjord utgjør nå en barriere i et tidligere etablert friluftsområde, men brua har samtidig gitt bedre tilgang til området gjennom gang- og sykkelvei. Arkitektonisk fremstår brua som et vellykket landemerke.

Høy bompengebelastning har bidratt til en økt elbilandel i Narvik og omkringliggende kommuner, noe som gir en positiv klimaeffekt. Nedleggelsen av Narvik lufthavn Framnes har bidratt til at flytilbudet i regionen er effektivisert, men ikke nødvendigvis forbedret, sammenlignet med tidligere. For øvrig er det få identifiserte virkninger ut over prosjektets konkrete målsettinger.

Prosjektets bidrag til øvrige virkninger vurderes samlet til å være beskjedent, og vår samlede vurdering av prosjektets bidrag til andre virkninger får karakter lik 3.

Relevans

Prosjektets relevans handler om hvorvidt prosjektet er i tråd med brukernes behov og samfunnsbehov.

Prosjektet E6 Hålogalandsbrua med tilførselsveger og Rassikringstunnel E6/E10 Trældal-Leirvik framstår som relevant, både ved tidspunkt for vedtak om bygging og i ettertid. Prosjektet møter behovene som brukerne har hatt og behov i samfunnet for øvrig. Prosjektets målsettinger er også i stor grad i tråd med overordnede mål for samferdselssektoren og for samfunnet generelt. I minst grad er prosjektet i tråd med målet om å bidra til oppnåelse av Norges klima- og miljømål. På den andre siden er prosjektet svært relevant som bidrag til å løse et økt militært og sivilt beredskapsbehov, hvor Narvik er et viktig knutepunkt for transport mot Sverige og Finland. Vi vurderer at konseptet med en bru på E6 og en noe mer begrenset rassikring på E10 var det eneste reelle konseptet, gitt målene for prosjektet. Det var også det eneste reelle konseptet som avbøtende tiltak ved nedleggelsen av Narvik lufthavn Framnes. Vi har ikke identifisert noen betydelige konflikter mellom ulike interesser i tilknytning til prosjektet.

Vi vurderer relevansen til prosjektet til karakter 5, med lav usikkerhet.

Levedyktighet

Prosjektets levedyktighet bygger på en vurdering av om, og i så fall hvor lenge, de positive effektene av prosjektet kan forventes å vedvare.

Redusert transportavstand, økt sikkerhet og rassikring er effekter som vil vedvare så lenge brua og tunnelen kan brukes. Når perioden for bompenger er over kan det forventes at flere vil nyte godt av disse effektene og også at de regionale effektene som så langt ikke kan identifiseres kan bli realisert.Gitt at de nødvendige etterarbeidene gjennomføres, og at anleggene vedlikeholdes godt er det forventet at de vil ha en forventet levetid på minst 100 år.

Det er ikke andre planlagte eller gjennomførte utbygginger i regionen som er forventet å komme i konflikt med Hålogalandsbrua og/eller Trældaltunnelen. Begge strekningene utgjør viktige deler av en transportkorridor, og andre tiltak i denne korridoren vil, i den grad de har betydning, kan gi økte trafikkmengder.

Det er flere samfunnstrender som kan påvirke nytten av prosjektet, og det er stor usikkerhet knyttet til flere av disse, for eksempel beredskapsituasjonen og effekter av klimaendringer. Vi vurderer at både brua og tunnelen er robust infrastruktur som kan møte klimautfordringene og utgjøre en sentral del av økt beredskap. Øvrige trender, som fleksibelt arbeidsliv og demografiske endringer er ikke forventet å gi noen større effekt på nytten av prosjektet.

Samlet vurderer vi prosjektets levetid som høy og gir karakter 5.

Samfunnsøkonomisk effektivitet

Vår samlede vurdering er at netto nytte av prosjektet er tilnærmet lik null. Dette er vesentlig lavere enn hva som var måltallet fra styringsdokumentet, men mer i linje med andre beregninger av netto nytte, herunder en etterprøving av de prissatte konsekvensene fra 2024. Den samfunnsøkonomiske nytten kan forventes å øke når bompengeinnkrevingen opphører, eller om bompengesatsene blir justert ned, og den trafikken som i dag velger den gamle veien istedenfor Håogalandsbrua begynner å benytte brua.

Trafikken over Hålogalandsbrua har siden åpningen i 2018 vokst mer enn antatt da brua ble vedtatt bygget. Det betyr at det er flere som får nytte av kortere reisevei og en tryggere vei, og at reduksjonen i utslipp av klimagasser blir større (økt trafikk betyr økte utslipp, men kortere reisevei betyr at utslippene øker mindre enn de ville ha gjort uten brua). Videre har bompengene sannsynligvis hatt en positiv effekt på andelen elbiler i regionen, som isolert taler for lavere CO2-utslipp. Samtidig ble kostnadene for bygging av brua og tunnelen vesentlig høyere enn antatt, slik at netto nytte er omtrent uforandret.

Kriteriet for samfunnsøkonomisk effektivitet velger vi derfor å gi karakter 3, med moderat usikkerhet.

Læringspunkter

Planleggingen av prosjektet begynte før det var krav om konseptutvalgsutredning og påfølgende kvalitetssikring, og derfor er det kun gjennomført en kvalitetssikring av styringsdokument og kostnadsanslag. Dette er en svakhet ved prosjektet, som bl.a. har medført at dokumentasjonen av de samfunnsøkonomiske beregningene er noe mangelfull. Med dagens krav til utredninger forutsetter vi at denne utfordringen er løst i framtidige prosjekter.

Det viktigste lærepunktet for Statens vegvesen er knyttet til kapasitet og kompetanse både hos bestiller og entreprenøren. Byggingen av Hålogalandsbrua var et svært komplekst og krevende prosjekt, med bruk av en ny teknologi og utenlandske entreprenører. Et slikt prosjekt krever høy kompetanse og kapasitet hos bestiller, for å ha mulighet for å følge opp kontraktene. Entreprenøren må også ha kompetanse om valgt teknologi i kombinasjon med nordisk klima.