Bærekraftig næringsutvikling i kommunal sektor

KS har ønsket å løfte fram erfaringer fra kommuner som over tid har lykkes med å legge til rette for grønn næringsutvikling. Denne rapporten svarer på følgende hovedproblemstilling:

• Hvordan arbeider kommuner og fylkeskommuner, i samarbeid med næringslivet, for å fremme grønn næringsutvikling?
• Hvilke kjennetegn har de som lykkes med å oppnå resultater på klima, miljø og sirkularitet?

Basert på et utvalg av kommuner med positiv næringsutvikling og som skårer godt på indikatorer for bærekraftig utvikling, undersøker rapporten hvordan disse kommunene tilrettelegger for grønn næringsutvikling, og hvilke erfaringer de har med dilemmaer de må håndtere i den sammenheng.

Rapporten avsluttes med et enkelt kriteriesett og tilhørende tabeller som kan brukes som sjekkliste og veikart for kommuners videre arbeid med grønn næringsutvikling.

For å belyse problemstillingen, drøfter rapporten kommuners arbeid innenfor fire tematiske områder der kommunene selv kan påvirke grønn næringsutvikling:

1. Integrering av bærekraft i planer og strategier
2. Grønn arealforvaltning
3. Grønne anskaffelser
4. Innovasjon/partnerskap for bærekraftig næringsutvikling.

Metode

Rapporten bygger på en kombinasjon av kvalitative og kvantitative metoder. Det er gjennomført dokumentanalyser av kommuneplaner, strategier og tidligere rapporter, samt caseanalyser av 17 utvalgte kommuner og tre fylkeskommuner, basert på intervjuer med nøkkelpersoner i administrasjonen og lokalt næringsliv. I tillegg er det gjennomført en spørreundersøkelse rettet til de intervjuede kommunene for å nyansere og kvalitetssikre funnene fra intervjuene. Utvalget av casekommuner er gjort for å sikre god regional og tematisk spredning, og inkluderer kommuner med en dokumentert sysselsettingsutvikling i privat næringsliv som er høyere enn hva befolkningsutviklingen alene tilsier. De valgte kommunene har også høy score på en valgt bærekraftsindikator.

De viktigste erfaringene oppsummeres nedenfor.

Ulikt utgangspunkt gir ulike muligheter

Kommuner har svært ulike forutsetninger for å bidra til grønn nærings­utvikling. Større kommuner, særlig de som er integrert i byregioner, har ofte bedre forutsetninger for å tiltrekke seg problem­løsende virksomheter og utvikle grønne løsninger for næring og samfunns­liv. Her er sentrumsutvikling og attraktive bystrukturer sentrale virkemidler for å koble næring og samfunnsutvikling, og dermed gjøre regionen både mer ressurs- og energieffektiv samt mer attraktiv å bo i.

Distriktskommuner og kommuner lenger unna større byer møter andre utfordringer. For disse er det ofte mer krevende å realisere næringsvekst, og de må i større grad bygge videre på eksisterende virksomheter eller ta i bruk nye arealer. Analysen viser at kommuner som lykkes tar utgangspunkt i egne geografiske og næringsmessige fortrinn, og utvikler differensierte strategier etter sentralitet og næringsstruktur, heller enn å kopiere løsninger fra større bykommuner.

Arealbruk

Alle kommuner står overfor utfordringer knyttet til at utvidelser av næringsaktivitet krever bruk av areal. For å legge til rette for grønn omstilling og næringsutvikling er det avgjørende å erkjenne at arealbruk kan ha store miljøkostnader. Kommuner som prioriterer sentrumsutvikling, opplever ofte at grønn næringsutvikling handler om endret bruk av allerede utbygde arealer, mens distriktskommuner i større grad må balansere behovet for nye næringsarealer mot hensynet til natur og landbruk.

Dette kan skape dilemmaer dersom utvidelser skjer på bekostning av verdifulle naturkvaliteter eller landbruksareal. Dilemmaene oppstår også om arealbruken er knyttet til næringer som representerer løsninger som er viktig for det grønne skiftet. Kommunene vi har intervjuet har håndtert dilemmaene med omfattende involverende prosesser med berørte interesser. Resultatet har normalt blitt kompromisser som hensyntar både verneinteresser og næringsutvikling Likevel peker erfaringene på at det er forskjell mellom ambisjoner om å begrense nedbygging og faktisk arealbruk, noe som øker behovet for bedre data, tydeligere prioriteringskriterier og mer systematisk bruk av tiltakshierarkiet.

Arealnøytralitet og naturregnskap

Mange kommuner vedtar eller ønsker å gå i retning av arealnøytralitet (null netto naturtap) når nye areal skal benyttes til enten næringsutvikling, boligområder, infrastruktur eller offentlige institusjoner. Men det er stor variasjon i praksis og målemetoder. For å gjøre ambisjonen operativ anbefaler staten at kommunene etablerer et arealregnskap som del av kunnskaps­grunnlaget i samfunns- og arealplanleggingen. Et slikt regnskap skal på sikt kombineres med naturregnskap, og et nasjonalt naturregnskap er under utvikling. Samlet er det grunn til å vente at lokale areal- og naturregnskap vil gi et bedre grunnlag for å vurdere total arealbruk og motstandskraft mot klimaendringer.

For grønn omstilling er det viktigste å unngå å beslaglegge verdifull natur. Når hensyn til grønn næringsutvikling, eller andre verdifulle samfunnshensyn, gjør det umulig å unngå å omdisponere arealer fra natur, landbruk eller friluftsliv, tilsier Miljødirektoratets tiltakshierarki at natursvekkelsen kompenseres. Ved å omdisponere andre arealer til natur av samme type som ny virksomhet beslaglegger, kan arealnøytralitet oppnås.

Våre intervjuer tyder på at arealnøytralitet i mange tilfeller er meget krevende innenfor en kommunes grenser. Når man tar hensyn til at etablering eller opprettholdelse av en virksomhet, normalt gavner en stor region, kan det tale for at kommuner innenfor et felles arbeidsmarked kommer sammen for å vurdere om areal til næringsutvikling i en kommune, kan erstattes med omdisponering av areal i en annen kommune. Arealnøytralitet innenfor en region er trolig lettere å oppnå, enn i hver kommune, men fordrer interkommunalt samarbeid. Rapporten anbefaler at indikatorer for utvikling i nedbygd areal, arealnøytralitet og naturtilstand inngår i kommunenes løpende rapportering på linje med utslippsstatistikk og økonomiske nøkkeltall.

Behov for differensierte strategier

Ulikhetene i kommuners utgangspunkt peker mot behovet for differensierte regionale strategier for grønn næringsutvikling. Regioner med diversifiserte næringsmuligheter kan ha nytte av både tiltak som stimulerer nyskaping og som skalerer eksisterende styrker, mens mer sårbare kommuner kan ha nytte av spissede tiltak som bygger kapasitet og gradvis styrker det lokale næringsgrunnlaget. For kommuner i sentralitetsklasse 3, 4 og 5 kan interkommunalt og regionalt samarbeid være særlig viktig for å samle næringsarealer og infrastruktur, redusere miljøbelastning og oppnå tilstrekkelig volum til å etterspørre grønne og sirkulære løsninger.

Plan, samarbeid og tverrfaglighet

Kommunens planverktøy er kommunenes viktigste verktøy for å påvirke hvor næringsutvikling skal skje, og dermed også hvordan dilemmaer knyttet til arealbruk skal løses. Kommuner er generelt lojale mot eget planverk, noe som også er svært tydelig hos våre intervjuede kommuner.

Våre intervju underbygger at det er klar fordel for arbeidet med grønn omstilling og grønn næringsutvikling, at grønn omstilling tas inn i ulike deler av kommunenes planverk etter samordning i tverrfaglige team, bestående av ansvarlige for plan, næring, miljø, landbruk, innkjøp og teknisk sektor. Tverrfaglige team har også lettere for å koble prosjekter til relevante virkemidler og finansiering, og dele data og erfaringer i nettverk av sammenlignbare aktører. Kommuner som har lyktes best, kombinerer tydelige planer med faste arenaer for dialog med næringsliv, fylkeskommune og andre statlige aktører for å redusere konflikter og utvikle mer bærekraftige løsninger.

Grønne anskaffelser – et strategisk virkemiddel

Offentlige anskaffelser er langt mer enn bare transaksjoner; de er et strategisk verktøy for å drive grønn omstilling, innovasjon og samfunnsutvikling. Kommunene har betydelig innkjøpsmakt, og nye krav i anskaffelsesregelverket (blant annet krav om minst 30 % vekting av klima- og miljøhensyn i relevante anskaffelser) skjerper forventningene til hvordan kommunene bruker sine innkjøp for å fremme grønn omstilling. Dette innebærer å stille krav til livssykluskostnader, ombruk og dokumentasjon, også i mindre kjøp, og å følge opp effektene i kontrakt. Organisasjoner som KS og programmer som LUP har potensial til å bidra ved å bygge kompetanse, utvikle praksis og koble marked og offentlig sektor.

I rapporten peker vi på at grønne anskaffelser bør forankres i overordnede strategier og handlingsplaner, og at det er behov for bedre data, indikatorer og systematisk oppfølging for å sikre at ambisjonene faktisk gir effekt. Interkommunalt samarbeid om innkjøp kan være særlig viktig for mindre kommuner, slik at de får tilstrekkelig volum og kompetanse til å stille krav og følge opp grønne og sirkulære løsninger.

For kommuner i sentralitetsklasse 3, 4 og 5 er interkommunalt og regionalt samarbeid særlig viktig for å samle næringsarealer, infrastruktur og innkjøp, redusere miljøbelastning og oppnå tilstrekkelig volum til å etterspørre grønne og sirkulære løsninger. Funnene viser samtidig at det fortsatt er en stor forskjell mellom ambisjoner og praksis, særlig knyttet til kontraktsoppfølging og bruk av klimadokumentasjon. Rapporten skisserer en kriterietabell for grønne anskaffelser som kan bidra til mer standardiserte krav, bedre oppfølging og enklere effektmåling på tvers av kommuner.

Innovasjon, partnerskap og kompetanse for bærekraftig næringsutvikling

Casekommunene viser at samarbeid med næringsliv, utdannings- og forskningsmiljøer, fylkeskommuner og nasjonale virkemiddelaktører (som Innovasjon Norge, Siva og LUP) er en viktig del av arbeidet med grønn næringsutvikling. Kommunene som lykkes best, bruker partnerskap aktivt for å bidra til å teste nye løsninger, støtte omstilling i eksisterende bedrifter og bygge lokal kompetanse på klima, miljø og sirkularitet.

Samlet peker erfaringene på at grønn næringsutvikling krever langsiktighet, tverrfaglighet og systematisk oppfølging av resultater, ikke bare nye målformuleringer.